“Los delitos de corrupción tipificados en las leyes dominicanas” Ponencia del Dr. Servio Tulio Castaños para la Comisión de Ética Pública de la Oficina Para el Reordenamiento del Transporte Featured

Agradecemos a la Comisión de Ética Pública de la OPRET por extendernos la invitación a compartir este espacio junto a ustedes para conversar alrededor de un tema de muy alta trascendencia para el Estado y la sociedad, tal como lo es la corrupción en la administración pública y, a su vez, los delitos asociados a este flagelo tipificados en el marco legislativo dominicano.

 

En ocasiones anteriores, desde la Fundación Institucionalidad y Justicia, junto a otras organizaciones sociales y entes gubernamentales, hemos asumido la discusión sobre este tema procurando colaborar en el planteamiento de soluciones que promuevan la consolidación de un verdadero Estado Social y Democrático de Derecho.

 

Y es que un modelo estatal como el que se configura en nuestra Constitución se opone a la realización de prácticas patrimonialistas y clientelistas ya que las mismas afectan la garantía efectiva de los derechos de los ciudadanos, además de que obstaculizan el proceso de construcción de un orden justo y democrático en cualquier sociedad. Los elevados índices de corrupción en cualquier Administración devienen en esquemas estatales que presentan un atraso considerable refrenando la modernización de sus instituciones.

 

Valoramos de manera positiva estos diálogos realizados desde el seno de la Administración Pública, pues permiten socializar aquellas problemáticas que aquejan al propio Estado con quienes deben afrontarlas de primera mano: los servidores públicos. De lo que se trata es de razonar sobre la necesidad de garantizar la transparencia de los recursos públicos en las instituciones, de fomentar el apego a la ética y de establecer una cultura de integridad desde la Administración. 

 

Referirnos a la corrupción en el contexto estatal amerita entender su contenido; esta práctica alude a la utilización de funciones públicas y de medios destinados al interés general en provecho de sus gestores, esto es de quienes están obligados a bien administrarlos. La doctrina latinoamericana ha acuñado una definición en ese sentido delimitada por el catedrático Bejarano, quien establece que: “...hay un acto de corrupción cuando una persona ilícitamente pone su interés personal por encima de los intereses generales a los cuales está obligado a servir”.

 

Vista la corrupción administrativa como un acto que desnaturaliza la esencia de la función pública al reducirla al servilismo personal. Encontramos serias dificultades para situar un punto de origen exacto de la aparición de este fenómeno en la historia, pues de hacerlo implicaría remontarnos a la formación del Estado mismo.

 

Desde los albores de la civilización se han observado actuaciones que se acercan a este fenómeno. Como sabemos los seres humanos dejaron atrás los enclaves nómadas y se agruparon de manera sistemática en aldeas y ciudades que, constituyendo el origen de múltiples formas de organización social, política y económica, como las naciones y la propiedad privada.

 

A partir de esto, además de las necesidades básicas de subsistencia, el ser humano empezó a concebir aspiraciones de bonanza y con ello surgen las competencias por recursos económicos, poder y posición social.

 

Pudiésemos hablar por ejemplo de que, en América Latina, los estudiosos sitúan reflejos de actuaciones corruptas tras la herencia de la política centralista aplicada por España en la región durante el período colonial. Debemos recordar que el carácter fundamental de esta política estaba superpuesta al interés social y se caracterizaba por ser arbitraria, injusta e intolerable, tal lo evidenciaron los escasos grados de consenso que se manifestaban en las revueltas que marcaron las épocas subsiguientes. En este contexto es que se perpetran ilícitos como el contrabando y otros delitos contra la administración.

 

Ahora bien, según los expertos, la corrupción se origina por factores diversos como lo son: aspectos de carácter cultural, moral, político y económico, así como por la falta de control administrativo, de visión de gestión adecuada y de un sistema de consecuencias lo suficientemente estricto como para desincentivar su práctica. .

 

Con relación al aspecto económico, vale destacar que una de las tesis más socorridas sostiene que la corrupción es un problema de motivos y oportunidades. Los motivos, debido a los bajos salarios y la falta de incentivos de los empleados públicos, así como a las oportunidades, al poder discrecional excesivo y a las deficiencias de información y control[1].

 

Otros autores, sin embargo, establecen la corrupción como un factor inevitable de los procesos de modernización; entendiendo que los referidos procesos ocasionan cambios bruscos en los valores de la sociedad, crean nuevas fuentes de bienes y poder, e implican un crecimiento de la estructura del Estado y su injerencia en áreas anteriormente reservadas al sector privado[2].

 

Sin perjuicio de lo anterior, lo cierto es que la corrupción continúa mermando la calidad de nuestra institucionalidad democrática y desmejorando las estructuras estatales, por lo cual este panorama exigen la formulación y adopción de estrategias que propicien una administración cimentada en principios de transparencia e integridad, tal y como lo configura nuestra Constitución.

 

  • Corrupción y Administración Pública. Elementos conceptuales.

 

Visto lo anterior, es preciso revisar los conceptos que ha definido el ordenamiento jurídico dominicano tanto para la Administración Pública como para la corrupción, a fin de identificar el tratamiento que se le da a este fenómeno desde la Constitución hasta el conjunto de leyes que conforman el marco jurídico que rige la Administración Pública en ese sentido.

 

La República Dominicana cuenta con una norma que regula este tema: la Ley Orgánica de la Administración Pública No. 247-12. En el artículo cinco de dicha norma se indica que “es tarea fundamental de todo integrante de la organización administrativa participar de las funciones esenciales del Estado destinadas a procurar el desarrollo humano pleno a fin de que la calidad de vida de toda persona corresponda a los supuestos que exige su dignidad de ser humano”

 

A juzgar por la definición del presupuesto anterior, los servidores públicos tienen la ineludible labor de procurar, básicamente, la satisfacción del interés general. A pesar de que esto pudiese escucharse simple, tal y como hemos mencionado anteriormente ha sido uno de los retos más difíciles para la humanidad.

 

Para quien es considerado el padre y fundador de la ciencia de la Administración Pública, Charles-Jean Bonnin, “la administración nació de la asociación humana, lo mismo que ésta de la sociabilidad de los hombres; su existir descansa en los mismos fundamentos que dan cimiento a la sociedad; los convenios y compromisos sociales entre los hombres no hacen sino determinar el modo de existir de la organización histórica que asumen”.

 

Esto puede darnos una idea de que la propia organización de las sociedades, en sus diferentes etapas, ha tenido que pensarse desde la lógica de la Administración. La idea anterior ligada a la búsqueda del bien común daría por entendido el ideal final de la Administración Pública.

 

Si hacemos una síntesis de lo antes dicho, podemos definir la Administración Pública como la actividad que ejecuta el Estado como proyecto político y, quedándonos con la definición acabada del jurista Omar Guerrero Orozco, ésta sería “el proceso cuyo objeto es la coordinación eficaz y eficiente de los recursos de un grupo social para lograr sus objetivos con la máxima productividad”. 

 

Así también, el jurista Olivo Rodríguez Huertas nos ofrece una definición que abarca los términos que entendemos útiles en el marco de una concepción local, estableciendo que “la Administración Pública se encuentra conformada por un conjunto de órganos y entes públicos que de manera permanente, continua e ininterrumpida, satisfacen las necesidades colectivas e individuales de las personas”.

 

En nuestra Constitución podemos encontrar también las bases que asientan el concepto de la Administración Pública, puesto que nuestra norma de jerarquía superior en su artículo 138 establece que la Administración “está sujeta en su actuación a los principios de eficacia, jerarquía, objetividad, igualdad, transparencia, economía, publicidad y coordinación, con sometimiento pleno al ordenamiento jurídico del Estado”.

 

Estos principios sujetan al servidor o funcionario público en tanto actúe en el marco de sus funciones dentro de la organización del Estado, generando una serie de responsabilidades prácticas y, sobre todo, éticas frente a la ciudadanía.

 

Principios como los de eficiencia, racionalidad y transparencia son esenciales para comprender el conjunto de conductas que se abarcan dentro del fenómeno de la corrupción.  

 

Sobre ello, por ejemplo, tenemos el principio de eficiencia que nos indica que el funcionamiento de la Administración Pública propenderá a la utilización racional de los recursos humanos, materiales y presupuestarios. Esto puede darnos la idea de cómo la irracionalidad del uso de los recursos es lo que está detrás, en diversas ocasiones, de un determinado acto de corrupción.

 

Así también tenemos el principio de racionalidad, el cual es el que instituye que las formas organizativas que adopte la Administración Pública serán las necesarias para el cumplimiento de sus metas y objetivos. Así, —y esto debe ser tomado muy en cuenta—, sólo bajo el manto de lo necesario se regirá la organización administrativa, es decir, que este principio trata de evitar los excesos en el seno de la Administración, situación estrechamente vinculada con los delitos de corrupción.

 

Otro de los principios que mencionamos y uno de los más fundamentales es el de la transparencia. Este instaura, en términos generales, el hecho de que los entes públicos establecerán sistemas que suministren a la población la más amplia, oportuna y veraz información sobre sus actividades, con el fin de que se pueda ejercer el control social sobre la gestión pública. Este principio, entre otras razones, es el que fundamenta la adopción de una Ley de Libre Acceso a la Información Pública.

 

Respecto al incumplimiento del principio previamente definido, debe destacarse que es lo que provoca muchos de los delitos de corrupción en el ámbito estatal. El servidor público y, por vía de consecuencia, las instituciones a las cuales pertenezca tiene el deber ineludible de ser transparente con cada una de sus actuaciones, así se evita el manejo indebido y discrecional de fondos públicos y se nos permite acentuar o no la veracidad sobre la actividad administrativa.

 

La Constitución es clara al establecer que se condena cualquier acto de corrupción en el Estado. Para Transparencia Internacional, este fenómeno, hace referencia al “(…) uso indebido del poder otorgado para beneficio privado, ésta entraña conductas por parte de funcionarios en el sector público o sus allegados por las cuales se enriquecen indebida e ilegalmente mediante el mal uso del poder que se les ha confiado”.

 

En otros escenarios, desde la FINJUS hemos mencionado que este flagelo daña el tejido social y las relaciones entre el Estado y la sociedad, por lo que debemos aunar esfuerzos para combatirlo, apostando, en primer orden, a la eficacia de la actuación administrativa, y, en instancia posterior, al cumplimiento de los sistemas de consecuencias y la responsabilidad de los órganos de control. 

 

De acuerdo con Klitgaard, cada país posee una política, cultura e historia que afectan «tanto la forma de corrupción como las maneras de combatir esa corrupción». En otras palabras, pese a que la corrupción es un fenómeno que ha existido siempre, la diferencia se encuentra en la forma en que los Estados reaccionan para contrarrestar sus efectos nocivos.

 

  • La proscripción de la corrupción en la Constitución dominicana.

 

Uno de los elementos más interesantes del texto constitucional al respecto es que instauró la proscripción de la corrupción desde la perspectiva de dar cumplimiento al principio de transparencia, estableciéndose casi como derecho fundamental el que la ciudadanía tenga garantía de una administración pública honesta.

 

En el artículo 146 la Constitución se condena toda forma de corrupción en los órganos del Estado, al disponer que sea sancionada con las penas que disponga la ley a quien sustraiga fondos públicos, se beneficie o beneficie a los suyos por tráfico de influencias, entre otros. Además, coherente a ello en otros articulados se indica el respeto del patrimonio público por parte de los servidores y/o funcionario público y, aunado a ello, el ejercicio transparente de la función pública.

 

Vale traer a colación la consideración que hace el jurista Carlos Delpiazzo sobre el principio de transparencia quien sostiene que este implica que el actuar de la Administración se deje ver como a través de un cristal”.

 

Entendemos que esta especificación desde la Constitución fue una gran conquista en materia de fortalecimiento del Estado y garantías de mayores márgenes de seguridad jurídica. Cabe destacar la gran incidencia que tuvieron una serie de compromisos internacionales, suscritos en fechas anteriores a la reforma constitucional del año 2010, para que se tuviese como resultado la proscripción de la corrupción y se mantenga una iniciativa de actividad legislativa en torno a la elaboración de leyes coherentes con lo alcanzado en la región, como lo es la ley de lavado de activos y financiamiento del Terrorismo.

  • Los delitos de corrupción tipificados en las leyes dominicanas.

 

El ordenamiento jurídico dominicano encontramos disposiciones legales, que llevan consigo el control jurídico, para sancionar las diversas inconductas cometidas en la administración pública por sus funcionarios y funcionarias.

 

La mención de cada una de las infracciones asociadas con la corrupción resultaría de mucho volumen. Nos concentraremos en el Código Penal dominicano y otras leyes adjetivas que disponen sobre los crímenes y delitos contra la cosa pública o contra la función pública, esto es aquellos delitos cometidos por los funcionarios públicos que se hayan mezclados en asuntos incompatibles con su calidad.

 

De los más conocidos destaca el soborno o cohecho cometido por los funcionarios públicos. Esta infracción está contemplada en la Constitución dominicana, el Código Penal y en la Convención Interamericana sobre Corrupción, todos los cuales son instrumentos legales que siguen la lógica de proteger la eficacia de la Administración pública, garantizando la probidad e imparcialidad de los servidores.

 

En nuestra legislación se identifican como elementos constitutivos de esta acción la calidad de funcionario o empleado público, ya sea del orden administrativo, municipal o judicial y la acción de recibir dádivas o promesas para que, mediante su función, se efectúe algún acto no sujeto a salario aun este acto fuera justo. De igual manera, se condena la omisión a ejecutar  cualquier  acto lícito o debido que sea propio de su cargo.

 

Por otro lado conviene apuntar sobre la prevaricación que, al entenderse como la comisión de crímenes por parte de funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, da una amplitud que puede resultar confusa al tenor de su tipificación. Solo necesita el hecho material de incurrir en crimen, la intención  y el elemento distintivo que lo proporciona la calidad del autor.

 

Algunos juristas alejan este delito del concepto estricto de corrupción, señalándolo como el sistema de consecuencias propio para lograr el sometimiento del ejercicio de la función pública al estado de derecho y el principio de legalidad.

 

Otros delitos que se encuentran en nuestro ordenamiento lo son la coalición de funcionarios; las sustracciones cometidas por los depositarios públicos y las concusiones cometidas por los funcionarios públicos.

 

Desde FINJUS hemos promovido la aprobación de una nueva legislación penal. Gran parte de nuestros esfuerzos están concentrados en el hecho de que, de aprobarse el nuevo Código Penal, podríamos contar por primera vez con una delimitación precisa de los actos de corrupción tipificados en la norma, lo que ayudaría al combate de la corrupción y brindaría las certezas jurídicas que ayuden a erradicar un posible clima de impunidad en nuestro país.

 

Por otro lado, la Ley No. 155-17 contra el lavado de activos y financiamiento del terrorismo tipifica una serie de delitos relacionados al flagelo de la corrupción. Igualmente, otro de los mecanismos tendentes a proscribir la corrupción lo es la Ley No. 311-14 sobre declaración jurada de bienes y enriquecimiento ilícito, legislación que aborda la necesidad de transparencia para con los servidores públicos, so pena de sanciones penales, para aquellos servidores públicos que durante su vinculación con la administración, o quien haya desempeñado funciones públicas obtenga, para sí o para otro, incremento patrimonial injustificado y/o desproporcionado.

No podemos dejar de mencionar la Ley No. 448-06 sobre soborno en el comercio y la inversión, la cual condena el delito de soborno, popularmente conocida como el acto de otorgar recompensas, a los fines de conseguir beneficios particulares de parte de quien recibe los recursos. Con lo anterior, observamos que múltiples son los delitos contemplados en las normas dominicanas para combatir la corrupción.

 

  • Panorama social, jurídico y político de la lucha contra la corrupción.

 

Cada día se plantea con mayor rigor la problemática de la corrupción cometida en la Administración Pública, observándose con preocupación en casi todos los ámbitos, el deterioro que viene confrontando la conducta de los funcionarios y funcionarias públicas, en el ejercicio de su cargo, pues son mayores los hechos de corrupción cometidos, a pesar de los instrumentos legales aprobados para acabar con este flagelo.

 

En atención a la problemática expuesta, es necesario superar un conjunto de retos que afectan las buenas prácticas institucionales. Es por ello, que la misma administración debe colaborar con los sistemas de controles y en la aplicación de un sistema de consecuencias moderno para combatir los actos de corrupción. Esto es un desafío cardinal pues los efectos nocivos que genera trascienden el desarrollo económico, afectando la legitimidad del sistema político, la viabilidad del Estado, la seguridad y la distribución del ingreso, lo que aumenta la inequidad. Al mismo tiempo, la corrupción contribuye a la creación de desigualdades en la aplicación y administración de la justicia, desgastando la confianza ciudadana en sus instituciones y esto, indudablemente, deslegitima la labor que vienen realizando servidores públicos comprometidos con el fortalecimiento institucional del Estado.

 

Es propicio destacar que diferentes informes demuestran que la victimización por corrupción es más probable allí donde el Estado de Derecho es más débil. Por ejemplo, según los datos que arroja el Barómetro de las Américas, en la República Dominicana un 23.3% de la población ha sido víctima directa de la corrupción, lo que es más común en los lugares en que la tasa de delitos es alta.[3]

 

  • Reflexiones

 

Un elemento común utilizado para el combate contra la corrupción y su impacto en otros países de la región es la visión preventiva desde la propia Administración Pública. Es decir, no basta con mostrarse de acuerdo de que existe una determinada problemática, sino que debemos profundizar en los aspectos sociales, culturales y políticos que le circundan.

 

Como forma de establecer esta visión preventiva, es importante la instauración de un sistema de valores y principios sólidos e institucionalizados en la Administración Pública y el Estado. Desgraciadamente, nuestra Administración Pública no posee una cultura organizativa sólida y cohesionada configurada sobre unos determinados valores públicos coincidentes entre sí, lo que provoca un deterioro notable de la institucionalidad democrática.

 

Tal como indica el jurista mexicano Oscar Diego Bautista, debemos reconocer que “la función pública es una organización que gestiona intereses generales y que las consideraciones éticas constituyen algo consustancial a la actividad de quienes forman parte de las administraciones públicas. Se rescata la idea sobre la importancia de los valores en el servicio público para alcanzar una transformación efectiva que permita lograr una verdadera cultura administrativa”.

 

La implementación de programas efectivos y constantes que permitan derribar una cultura de impunidad e instalar una cultura de la legalidad en la Administración Pública, podrá dar paso a una transformación en las instituciones de nuestro país. De esta manera podremos contar con un sistema de valores predeterminado y conocido por los servidores y la ciudadanía que invite a fortalecer la seguridad jurídica y el Estado Social y Democrático de Derecho.

 

Otro aspecto esencial es lograr que el funcionario o servidor público se refleje en todas las dimensiones de la ética. Integrar los elementos de la ética pública en las herramientas administrativas es importante para “hacer frente a los problemas de ineficiencia, corrupción y desconfianza que padecen los gobiernos y administraciones públicas del mundo a fin de lograr el desarrollo de una cultura política y administrativa que acompañe a los gobernantes y funcionarios”.

 

Debe entenderse que los actos de corrupción, que pudieren ser cometidos en la Administración Pública, no serán derrumbados caso por caso, sino cuando sean enfrentados desde una nueva cultura institucional. La ética normalizada debe convertirse en el estadio de actuación cotidiana de los servidores y funcionarios públicos.

 

Sabemos que “la corrupción como fenómeno de la post modernidad, está estrechamente vinculada a los valores hedonistas que exaltan el triunfo personal y la acumulación de riqueza”, sin embargo ésta no puede ser, bajo ningún concepto, la visión de quienes formen o pretendan formar parte de la Administración Pública.

 

Consideramos que sería lamentable la persistencia de una órbita de corrupción normalizada, por ponerle alguna etiqueta. Por ello, apostamos a lograr mayores niveles de conciencia a lo interno y promover sin descanso una nueva visión sobre la gestión de la cosa pública que impacte, pero de manera positiva, en las actuaciones de los servidores públicos.

 

Para el profesor Barzelay, “la Nueva Gestión Pública implica asumir una serie de principios que definen una forma distinta de pensar la gestión gubernamental y la incorporación de nuevas pautas de desempeño institucional. Representa un cambio en la perspectiva tradicional de la administración pública hacia un sistema que pone énfasis en los resultados, que reclama mayor responsabilidad y flexibilidad institucional”.

 

De lo que se trata es de aunar voluntades y esfuerzos cuya traducción única sea la existencia de una cultura institucional sólida y la consolidación de un modelo verdaderamente democrático, sostenible y ético.

 

Muchas gracias,

 

Dr. Servio Tulio Castaños Guzman

Vicepresidente Ejecutivo FINJUS

1 de marzo de 2019

 

[1]MARTÍNEZ CÁRDENAS, Edgar Enrique; RAMÍREZ MORA, Juan Manuel. La corrupción en la Administración Pública: un perverso legado colonial con doscientos 1 años de vida republicana. Disponible en línea: [Ver en: file:///C:/Users/FINJUS/Downloads/Dialnet-LaCorrupcionEnLaAdministracionPublica-3268410.pdf]

[2] Ibídem

[3] Morgan, J., Espinal, R., y Zechmeister, E. Ob. Cit., 55 y 63

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