Consideraciones sobre el Estado de Emergencia: régimen de excepcionalidad de cara a la situación que plantea la pandemia del coronavirus Featured

La configuración constitucional de una especie de derecho y/o facultad del Estado a regir en modalidad excepcional constituye una especie de resguardo que permite adoptar medidas proporcionales cuando la excepcionalidad de determinada situación supere el régimen jurídico estatal, tal ocurre actualmente con la pandemia del coronavirus. Se trata de una modalidad a la cual se podrá apelar en situaciones de anormalidad de índole económica, social, medioambiental, o que constituyan calamidad pública cuyo contenido supone, principalmente, extender las facultades de la autoridad política y administrativa para restringir, limitar o suspender los derechos individuales o sociales.

Debe recordarse que, aún en situaciones de plena normalidad, el derecho se encuentra sujeto a ciertas limitaciones a los fines de lograr una sana convivencia social; ejemplo de ello las múltiples restricciones que, en efecto, tienen determinados derechos fundamentales en tanto pudiesen, por ejemplo, vulnerar el derecho de los demás y/o la protección de ciertos bienes jurídicos como el orden público.

Con sobrada razón entonces encuentra fundamento la idea de “Estados de Excepción” mediante las cuales se podrá, en ciertas emergencias (guerra externa; guerra interna o conmoción interior; casos graves de alteración del orden público; daño o peligro para la seguridad nacional y calamidad pública) restringirse el ejercicio de determinados derechos fundamentales de manera transitoria para la búsqueda del pronto restablecimiento a la normalidad.

El Estado es el instrumento del que se dota la sociedad para garantizar su propia supervivencia y su sistema político y su ordenamiento jurídico tiene que tener respuesta ante cualquier crisis, sea de la naturaleza que sea[1].

En ese sentido, la constitucionalización de las “situaciones de excepción” implica la consagración de un Derecho de excepción constitucional y no de un simple estado de excepción disculpante. Y es que la disciplina constitucional de las situaciones de crisis significa que se busca no tanto una causa de justificación que eventualmente exima de culpa y responsabilidad a los poderes públicos por las medidas adoptadas para defender el orden constitucional (lo que presupone la “ilicitud constitucional”), sino más bien una causa justificativa que excluya la idea de ilicitud de dichas medidas y que conlleve al reconocimiento del derecho y del deber de las autoridades constitucionalmente competentes para recurrir a medios excepcionales, necesarios, adecuados y proporcionados para conjurar peligros graves y situaciones de crisis que amenacen el orden constitucional[2].

Establecido lo anterior, huelga decir que la declaratoria del Estado de excepción, en su modalidad de estado de emergencia, se inserta en el régimen de las “situaciones de excepción” lo cual de ninguna manera significa “suspensión de la Constitución” o “exclusión de la Constitución”, sino que implica un “régimen extraordinario” incorporado en la Constitución, perfectamente válido en situaciones de anormalidad constitucional y que, no está exento de los correspondientes límites y consecuentes controles jurisdiccionales.

Desde Finjus consideramos que la existencia de una pandemia que pone en grave riesgo la salud y la vida de la población dominicana genera un peligro inminente cuyo impacto podría sobrepasar la capacidad regular de respuesta del Gobierno y con ello del servicio público en materia sanitaria.

En ese sentido, debe ponderarse que las diversas medidas que son o podrían  llegar a ser necesarias tomando en cuenta que, actualmente, son las que se están utilizando en otras latitudes para frenar el aumento exponencial del contagio del virus, tales como cuarentena, restricciones a reuniones masivas, entre otras medidas restrictiva de libertades, no podrían adoptarse sin un estado de emergencia previamente declarado.

Lo anterior, podría justificar la imperatividad de la autorización de  un estado de emergencia de parte del Congreso, tal lo indica el procedimiento establecido en la Constitución  que puntualizaremos a continuación, a fin de que el gobierno, eventualmente, pueda adoptar las medidas adecuadas para contrarrestar el avance del virus Coronavirus Covid-19 y evitar la propagación masiva de éste.

  • Procedimiento

El artículo 262 de nuestra ley suprema indica que se consideran estados de excepción aquellas situaciones extraordinarias que afecten gravemente la seguridad de la Nación, de las instituciones y de las personas frente a las cuales resultan insuficientes las facultades ordinarias. Para ello entonces, el Presidente de la República, con la autorización del Congreso Nacional, podrá declarar los estados de excepción en sus tres modalidades: Estado de Defensa, Estado de Conmoción Interior y Estado de Emergencia.

Con relación al procedimiento a seguir, la ley 21-18 sobre regulación de los Estados de Excepción contemplados por la Constitución de la República Dominicana, en sus artículos 19 y siguientes, establece que la solicitud en declaratoria iniciará a instancia motivada del Presidente de la República que deberá remitir al Congreso Nacional explicando las razones por las que debe declararse, así como los derechos que se verán suspendidos.

A su vez, el Congreso Nacional, a partir de la recepción de la solicitud, contará con un plazo de diez días para emitir su autorización o rechazo. La decisión del Congreso será emitida mediante resolución; en caso de ser aprobatoria, especificará las razones que fundamentan su decisión y el plazo máximo que durará el estado de excepción autorizado.

Emitida la autorización del Congreso Nacional, el Presidente de la República extenderá un decreto en un plazo no mayor de cinco días, en el que declare el estado de excepción; en caso de no hacerlo dentro de este plazo, se requerirá de nuevo la autorización del Congreso Nacional, previamente motivada.

Por otro lado, de ser una resolución aprobatoria, en lo inmediato, se integrará una comisión bicameral de conformidad con sus reglamentos internos, que se encargará del seguimiento de las actuaciones y medidas tomadas durante el período de duración del estado de excepción de que se trate.

  • Régimen jurídico

En la regulación de la protección excepcional del Estado prevista en la Constitución tenemos tres modalidades de estados de excepción: el Estado de Defensa, el Estado de Conmoción Interior y el Estado de Emergencia. Los dos primeros están descritos en sus objetos con cierta precisión en la Constitución, mientras que el tercero es una vía distinta destinada, exclusivamente, a conjurar una crisis de carácter  a impedir la extensión de sus efectos.

La Constitución dominicana consagra en su artículo 265[3] el Estado de Emergencia como el último tipo de Estado de Excepción, esto así para permitir la posibilidad de adoptar medidas extraordinarias en circunstancias que no puedan realizarse por los mecanismos regulares de gobierno. Estas medidas incluyen la restricción del ejercicio de determinados derechos constitucionales (ej. la libertad de tránsito en el territorio nacional).

La referida ley 21-18 en su artículo 10, específicamente en el contenido de su párrafo, agrega elementos importantes que toman especial relevancia para la comprensión de la necesidad de la aprobación del Estado de Emergencia en nuestro contexto actual, en efecto se establece que: “…durante el estado de emergencia podrán adoptarse todas las medidas necesarias para combatir enfermedades infecciosas, la protección del medioambiente, limitando o racionando el uso de servicios públicos o el consumo de artículos de primera necesidad y acordando la intervención de entidades tanto públicas como privadas.”

En el caso que nos ocupa se trata específicamente del Estado de Emergencia de lo cual conviene tener en consideración los siguientes aspectos indicados tanto en la Constitución como en la referida ley 21-18:

  1. Principios rectores

Los Estados de Excepción deben establecerse tomando con especial cautela una serie de principios rectores que velarán por la salvaguarda de los valores esenciales que fundamentan la espina dorsal de la propugna constitucional: nuestro Estado social, democrático y de derecho.

De esos principios, señalamos la relevancia de los siguientes:

Principio de legalidad, pues todo el ejercicio del poder público durante los estados de excepción estará sometido a la voluntad de la ley y a la existencia de mecanismos de control que garanticen su legalidad. Así también los principios de publicidad y transparencia, en tanto deberá mantenerse constante información a la ciudadanía de la declaratoria y posteriores actos; la temporalidad; la necesidad de que se encuentren justificados en una situación de amenaza excepcional; la proporcionalidad entre la crisis de que se trate, las normas adoptadas y el fin perseguido; la no discriminación; la  compatibilidad, concordancia y complementariedad con las normas de derecho internacional, entre otros.

  1. Competencia

Tal y como hemos señalado en el apartado relativo a procedimiento compete al Presidente de la República declarar el Estado de Excepción de que se trate contando con la autorización del Congreso, pues sin esto último la referida declaratoria no tendría efectos jurídicos. Sin perjuicio de lo anterior y de manera complementaria, el artículo 128 numeral g dispone que, dentro de las atribuciones del Presidente, podrá declarar, si no se encontrare reunido el Congreso Nacional, los estados de excepción de conformidad con las disposiciones previstas en los artículos 262 al 266 de esta Constitución.

De igual modo prevé el numeral 1 del artículo 266, que establece las disposiciones regulatorias de estos estados excepcionales, que el Presidente deberá obtener la autorización del Congreso para declarar el estado de excepción correspondiente, en caso de que no estuviese reunido el Congreso, el Presidente podrá declararlo, lo que conllevará convocatoria inmediata del mismo para que éste decida al respecto.

  1. Suspensión de derechos

En los estados de excepción la Constitución y ley 21-18 Sobre Regulación de Los Estados de Excepción, establece las condiciones en que podrá procederse a la suspensión de determinados derechos durante la vigencia del mismo. En el estado de emergencia son suspendibles de limitaciones los derechos previstos de manera taxativa en el artículo 266 numeral 6 de la constitución; es decir, reducción a prisión, según las disposiciones del artículo 40, numeral; Privación de libertad sin causa o sin las formalidades legales, según lo dispone el artículo 40, numeral 6); Plazos de sometimiento a la autoridad judicial o para la puesta en libertad, establecidos en el artículo 40, numeral 5); El traslado desde establecimientos carcelarios u otros lugares, dispuesto en el artículo 40, numeral 12); la presentación de detenidos, establecida en el artículo 40, numeral 11); lo relativo al hábeas corpus, regulado en el artículo 71; la inviolabilidad del domicilio y de recintos privados, dispuesta en el artículo 44, numeral 1); La libertad de tránsito, dispuesta en el artículo 46; la libertad de expresión, en los términos dispuestos por el artículo 49; las libertades de asociación y de reunión, establecidas en los artículos 47 y 48; la inviolabilidad de la correspondencia, establecida en el artículo 44, numeral 3).

Lo anterior no quiere decir, sin embargo, que la declaración de este estado de emergencia conlleve automáticamente la suspensión de todos los derechos, anteriormente citados. Es preciso indicar que la determinación de cuáles derechos quedan suspendidos dependerá de la habilitación de la autorización que haya aprobado el Congreso. Es decir, solo quedaran suspendidos aquellos derechos que la autorización del Congreso ordene. Solo se suspende estrictamente esos y nada más que ésos.

Con relación a esto, en la solicitud de declaratoria de Estado de Emergencia participada en el día de hoy al Congreso Nacional por el Presidente de la República se señalan como únicos derechos a, eventualmente, poderse restringir los siguientes: libertad de tránsito,  de asociación  y de reunión,  de conformidad con  los literales h) y j)  del numeral  6 del artículo 266 de la Constitución y el numeral  8 del artículo  11  de la Ley núm. 21-18. Estos derechos estarían limitándose en base a la guía que proponen las directrices de la Organización Mundial  de la Salud (OMS), la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y la práctica internacional que actualmente se efectúa para prevenir la propagación del COVID-19 mediante la aglomeración  de personas. La referida solicitud puntualiza de manera expresa que ningún otro derecho de los enunciados en el numeral 6 del artículo 266 constitucional y en el artículo  l l de la Ley núm. 21- l 8  serán objeto de restricción.

  1. Limitaciones

La Constitución, en el numeral 5 del artículo 266, establece que la declaratoria de los estados de excepción y, de igual forma, los actos adoptados durante los mismos estarán sometidos al control de constitucionalidad. Bajo la figura excepcional que corresponde al contexto actual, esto es el Estado de Emergencia, los actos adoptados durante el mismo que vulneren derechos protegidos y que afecten irrazonablemente derechos suspendidos están sujetos a la acción de amparo.

Es importante hacer hincapié en ello pues todas las medidas excepcionales se encuentran sometidas a las disposiciones constitucionales, legales y al bloque de constitucionalidad. Esto corresponde al ejercicio del control de constitucionalidad que se erige como una barrera infranqueable para prevenir el uso abusivo de la declaratoria de cualquiera de los estados de excepcionalidad, en este caso el Estado de Emergencia.

  1. Prórroga

Otro elemento a tenerse en cuenta es la posibilidad de prórroga del Estado de Emergencia. Esto se incluye en la norma pues dentro de los límites de esta situación excepcional se encuentra el sometimiento irrestricto a la temporalidad que se indique, por lo que la norma propone una vía  para, en caso de ser necesario, poder ampliar el plazo que se establezca lo da el artículo 28 de la ley 21-18 la cual dicta que:

“En caso de que persistan las causas que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción, el Poder Ejecutivo podrá solicitar al Congreso Nacional, cuantas veces sea necesario, la prórroga del estado de excepción, con cinco días de antelación a la finalización del período originalmente establecido.

Párrafo I.- La prórroga concedida no podrá exceder del tiempo ya autorizado para cada estado de excepción de que se trate.

Párrafo II.- La solicitud de prórroga contendrá las justificaciones necesarias que expliquen la necesidad de extender la duración del estado de excepción correspondiente.

Párrafo III.- El procedimiento para conocer de la solicitud de prórroga es el mismo establecido para conocer de la declaratoria de estado de excepción.”

  1. Levantamiento

Finalmente, es el mismo principio de temporalidad lo que conlleva a la disposición sobre el levantamiento del Estado de Excepción de que se trate, pues debe subrayarse que los Estados de Excepción, incluyendo el de Emergencia, tienen naturaleza estrictamente temporal. En ese sentido:

“Artículo 31 (Ley 21-18).- Levantamiento. Tan pronto como haya finalizado el periodo de duración autorizado o inmediatamente hayan cesado las causas que dieron lugar al estado de excepción, el Poder Ejecutivo tiene un plazo de hasta dos días para declarar su levantamiento.

Párrafo I.- La declaratoria de cese del estado de excepción se hará mediante decreto del Poder Ejecutivo.

Párrafo II.- En caso de que el Poder Ejecutivo se negare a ejecutar dicha medida, el  Congreso Nacional tendrá facultad para hacerlo.”

Desde FINJUS, en razón de la delicada situación que atraviesa nuestra nación ante la amenaza de propagación masiva del COVID-19 y sus nefastas consecuencias, invita a los legisladores a contribuir en lo inmediato  en la ponderación de la necesidad de autorización de la declaratoria del Estado de Emergencia. De ser aprobado el referido estado excepcional, se impone la reflexión oportuna y sabia en torno a  la determinación razonable y proporcional del plazo. Por otro lado, se requiere a la mayor brevedad posible la integración de la comisión bicameral correspondiente que acompañe al gobierno en este proceso.

Una situación con aristas tan delicadas como la que supone la amenaza del COVID-19 en nuestro país, requiere de actuar con suma diligencia dejando de lado intereses particulares. Estos tiempos ameritan aunar fuerzas entre los distintos sectores, el gobierno y la ciudadanía en general para atravesar el inminente reto que tenemos por delante. 

Dr. Servio Tulio Castaños

Vicepresidente Ejecutivo de FINJUS

18 de marzo de 202

 

[1] PÉREZ ROYO, Javier. Curso de Derecho constitucional, 2005.

[2] FINJUS. Constitución comentada 2015. Santo Domingo, 2015. Pág. 537. Apuntes del jurista Eduardo Jorge Prats.

[3] Artículo 265.– Estado de Emergencia. El Estado de Emergencia podrá declararse cuando ocurran hechos distintos a los previstos en los artículos 263 y 264 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social, medioambiental del país, o que constituyan calamidad pública.


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