La discusión sobre la conveniencia o no de suscribir el Pacto Mundial sobre Migración o la Declaración de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes ha acaparado la atención de los medios de comunicación y redes sociales dominicanos, en un ambiente en que ha predominado la falta de información clara y oportuna sobre su contenido o las implicaciones futuras de dicho instrumento internacional para nuestro país.

 

Nos preocupa que la discusión sobre el contenido del borrador del Pacto ha llegado tarde y no ha estado acompañada por los procesos de consulta que requiere este espinoso tema. Para algunos la adopción de este Pacto es una necesidad para adecuar los flujos migratorios a la realidad de la globalización  mundial y entre quienes se oponen al mismo prevalece la idea de que este documento nos obligará a cambiar nuestras políticas migratorias y afectará la soberanía nacional.

 

La verdad es que la sociedad dominicana, como en otros temas de alta sensibilidad social, política y económica, no tiene la información adecuada para forjarse un juicio definitivo sobre el borrador de Pacto en la actualidad, sencillamente porque ni el Estado dominicano ni otros mecanismos sociales tomaron las iniciativas adecuadas para asegurar su discusión organizada. Nos preocupa que lo que eventualmente apoyemos o dejemos de aprobar se base en criterios que no tengan como prioridad nuestro interés nacional, y n o sea el producto de un análisis ponderado, pausado y serio.

 

El país perdería si las decisiones que se adopten en definitiva reflejan solamente intereses políticos coyunturales, sin importar su color partidario o ubicación ideológica, o el afán de posicionarse ante eventos futuros. El Estado dominicano, ante temas controversiales y que han polarizado a la sociedad, como es el caso del Pacto en discusión, debe partir de la búsqueda de un consenso maduro, responsable y sincero de todos los sectores que intervienen en esta discusión, de forma que la decisión que se adopte sirva como un punto de apoyo en el proceso de fortalecimiento de las instituciones nacionales en este tema de las migraciones.

 

Desde FINJUS hemos manifestado reiteradamente nuestra preocupación por la debilidad y fragilidad institucional de las instituciones que tienen a su cargo el complejo sistema de regulación y control migratorio, lo que incluye la adopción de políticas, planes y programas relacionados con la migración hacia y desde nuestro país.

 

FINJUS exhorta a las instituciones responsables de definir y adoptar las decisiones relacionadas con el Pacto Mundial sobre Migración o la Declaración de Nueva York para los Refugiados y los Migrantes, que redoblen su capacidad de comunicación sobre el particular, de manera que tanto desde el Estado como desde la sociedad, aumentemos nuestra capacidad para seguir enfrentando el tema migratorio con responsabilidad y visión de futuro.

 

 

Servio Tulio Castaños Guzmán

Vicepresidente Ejecutivo FINJUS

 

3 de diciembre, 2018

El acto fue celebrado en la Universidad Nacional Pedro Henríquez Ureña (UNPHU), el pasado martes 27 de noviembre.

El libro es una recopilación de artículos sobre temas constitucionales, jurídicos e institucionales publicados en diferentes medios impresos y digitales, que abordan diversas temáticas, tales como “Las Características de la Constitución de 1963 y Las implicaciones del Golpe de Estado a Juan Bosch”; “La Reforma Procesal Penal”, “El Espionaje y las Cámaras Ocultas en el Ejercicio Periodístico”, así como comentarios a sentencias relevantes del Tribunal Constitucional entre, otros.

La obra también incluye un trabajo inédito titulado “La Discriminación en el Ordenamiento Jurídico”, en el cual se desarrolla una perspectiva histórica del principio de igualdad y no discriminación, así como un análisis de su naturaleza jurídica, su fundamento constitucional y legal, y la jurisprudencia nacional e internacional sobre el tema.

El libro está prologado por el catedrático y doctrinario español-dominicano, doctor Marcos Massó Garrote, director del Centro de Estudios Constitucionales del Tribunal Constitucional y, cuenta con comentarios del doctor Servio Tulio Castaños Guzmán y el magistrado Rafael Ciprián Lora, juez de la Corte de Apelación Laboral del Distrito Nacional.

A propósito de la conmemoración del día internacional de la eliminación de la violencia contra la mujer, la Fundación Institucionalidad y Justicia, Inc. (FINJUS) entiende propicio realizar ciertas consideraciones a la destacable iniciativa contentiva del anteproyecto de ley que crea el sistema integral de prevención, atención y erradicación de la violencia contra las mujeres y tipifica y sanciona sus diferentes tipos de violencia, a fin de que mediante este instrumento se logre una estructura eficaz para la lucha contra este grave flagelo.

 

Este proyecto de ley, tal lo indica su nombre,propone la creación de un sistema integral para la prevención, atención, sanción y erradicación de todas las formas de violencia contra las mujeres, basadas en las relaciones culturales, estructurales y desiguales de poder entre hombres y mujeres. Esta pieza legislativa está centrada en tres pilares de actuación: prevención, protección y provisión de servicios, la cual armoniza la legislación vigente en nuestro país con los dictados de las normas internacionales de derechos humanos.

 

De igual forma, establece que el Estado dominicano tiene la responsabilidad de definir, impulsar y evaluar las políticas públicas contra la violencia hacia las mujeres, de manera que, a través de estos programas y planes, se garantice el ejercicio efectivo del derecho de las mujeres a una vida libre de violencia. La iniciativa plantea una estructura de acción interinstitucional articulada con distintos órganos  del Estado.

 

Este sistema crea el Observatorio de violencia y discriminación contra la mujer[1] que establece un Sistema Único Nacional, bajo la responsabilidad de la Oficina Nacional de Estadísticas y del Ministerio de la Mujer, para el registro de estadísticas confiables sobre los actos de violencia contra las mujeres, sustentado en las informaciones que deberán remitir periódicamente todas las instituciones públicas involucradas.Esto busca que se generen informes de manera sistemática que permita el seguimiento y evaluación de la eficacia de las políticas nacionales sobre violencia contra las mujeres.

De igual modo, establece que las instituciones públicas que forman parte del sistema, incluirá en sus respectivos presupuestos hasta un dos por ciento de sus partidas presupuestarias con la finalidad de ejecutar e implementar los planes y programas de prevención, atención y persecución de la violencia contra las mujeres en cualquiera de sus modalidades.

 

En otro orden, el proyecto promueve la aplicación del principio de responsabilidad social de las instituciones privadas, organizaciones sociales y personas en general, para aportar y apoyar la ampliación de acceso a respuestas multisectoriales de calidad para sobrevivientes, que incluyen seguridad, refugio, salud, justicia y otros servicios esenciales.

 

Además, el Estado mismo con la finalidad de garantizar la aplicación del principio de la responsabilidad social, promoverá incentivos[2] de reducción o exoneración de impuestos a las instituciones que contribuyan con recursos económicos para la creación o funcionamientos de establecimientos de casas de acogidas y centros de intervención para hombres con conductas agresoras, centros de recuperación para mujeres víctimas de violencias, entre otros.

 

Otra de las novedades que incluiría esta pieza es la tipificación del feminicidio indicando los elementos que constituyen el referido delito; así también la descripción de otros tipos penales tales como feminicidio conexo, violencia económica y patrimonial, violencia contra la libertad reproductiva, violencia ginecobstétrica, violencia mediática, ciberviolencia, entre otros.

 

De ello se destaca la estimación de una pena de 40 años de prisión para aquel que cometa feminicidio y una sanción inmediatamente inferior para quien sea hallado culpable de feminicidio conexo.

 

En este catálogo de sanciones y tipos penales entendemos debe ser revisado el delito de ciberviolencia pues contiene elementos típicos que podrían prestarse a ambigüedades impropias del carácter de lo penal; se propone una delimitación más precisa respecto del contenido de las afectaciones al bienestar emocional o psicológico que pudiesen ser punibles.

 

Desde FINJUS entendemos que la reducción de la violencia contra las mujeres debe considerarse desde el Estado como un indicador directo del desarrollo en general y, en particular,es por ello que el Estado tiene la obligación de promover relaciones igualitarias entre hombre y mujeres en las distintas intervenciones sectoriales, institucionales, organizaciones y la sociedad en general.

 

“La labor encaminada a poner fin a la violencia contra la mujer no puede consistir en respuestas ad hoc, de un solo sector o relativas a una única cuestión, sino que debe ser un enfoque comprensivo, sistemático y sostenido que cuente con un apoyo suficiente y esté facilitado por mecanismos institucionales fuertes, dedicados y permanente”[3].

 

Finalmente, consideramos que como en toda sociedad democrática, es necesario que una ley de esa naturaleza sea producto del conocimiento amplio de todos los sectores involucrados, de forma que las mejores iniciativas y propuestas sean debatidas y adoptadas por los órganos correspondientes, en el marco de nuestro ordenamiento jurídico.

 

Solo así podremos convertir las leyes, políticas públicas y propuestas ciudadanas en herramientas de cambio en todas las áreas que lo requieren, pero de manera muy especial en el campo de la Prevención, Atención, Sanción y Erradicación de la Violencia Contra las Mujeres donde el Estado dominicano ha mostrado graves dificultades, debilidades y deficiencias. La sociedad dominicana desea que en este caso específico y en otros similares, reine la coordinación interinstitucional e intersectorial y que en los diferentes órganos del ámbito estatal predomine la inteligencia y el diálogo para articular sus respectivas competencias en una causa tan imperiosa como la erradicación de la violencia contra la mujer.

 

Dr. Servio Tulio Castaños Guzmán

Vicepresidente Ejecutivo FINJUS

25 de noviembre de 2018

 

[1]Ver artículo 8 de la ley que crearía el sistema integral de prevención, atención y erradicación de la violencia contra las mujeres y tipifica y sanciona sus diferentes tipos de violencias.

[2].Ibídem artículo 46. párrafo II

[3]Poner fin a la violencia contra la mujer De las palabras los hechos, Estudio del Secretario General Naciones Unidas. 2006

Ver aquí Carta depositada CNM 

El pasado mes de septiembre el Presidente de la República convocó para el 2 de octubre del presente año al Consejo Nacional de la Magistratura. Dicha convocatoria fue realizada con la finalidad de iniciar el proceso de sustitución de cuatro jueces del Tribunal Constitucional y de la evaluación y posible sustitución de 12 jueces de la Suprema Corte de Justicia.

El artículo 179 de la Constitución reconoce al Consejo Nacional de la Magistratura la función de designar los jueces del Tribunal Constitucional y de evaluar y designar los jueces de la Suprema Corte de Justicia. Actualmente existen tres jueces del Tribunal Constitucional que han excedido el tiempo en funciones por el cual fueron designados y además un juez que ya supera el límite de edad previsto para el ejercicio de dichas funciones. Por su parte, doce jueces de la Suprema Corte de Justicia ya han cumplido los siete años de ejercicio de funciones por las cuales fueron designados, según lo establece el párrafo I, artículo 180 y artículo 181 de la Constitución. Por tanto, los mismos deben ser sometidos a la evaluación de desempeño prevista en la misma disposición citada, a fin de ser ratificados por un nuevo período o ser separados y sustituidos por nuevos jueces.

Lo anterior renueva una discusión que ya lleva varios años dándose en la República Dominicana. Se trata de definir cuál es el perfil con el que deben contar los jueces del Tribunal Constitucional, dada la especial naturaleza de dicho órgano jurisdiccional, así como el proceso de evaluación que debe aplicarse a los jueces de la Suprema Corte de Justicia al finalizar el primer período de ejercicios de funciones.

En el presente trabajo presentamos algunas ideas para contribuir a esta tan importante discusión, justificada en gran medida por la coyuntura que ya hemos expuestos.

  1. ¿Cuál debe ser el perfil de los jueces del Tribunal Constitucional?

Con la Constitución del año 2010 se creó en la República Dominicana un Tribunal Constitucional para garantizar la supremacía de la Constitución, la defensa del orden constitucional y la protección de los derechos fundamentales. Este tribunal es reconocido como un órgano jurisdiccional autónomo y sus decisiones son definitivas e irrevocables y constituyen precedentes vinculantes para los poderes públicos.

Si bien previamente la función de garantizar la supremacía de la Constitución mediante el control concentrado de constitucionalidad existía y era reconocida a la Suprema Corte de Justicia, con la creación del Tribunal Constitucional se instaura un órgano con una fisionomía y alcance bastante particular dadas las facultades que a éste se le reconocen.

El solo hecho de reconocer a sus precedentes un carácter vinculante respecto de todos los poderes públicos, implica una alteración a la tradicional lógica del sistema de fuentes del derecho en la cual las decisiones jurisdiccionales guardaban una posición inferior frente a estos actos. Sin embargo, al establecerse la vinculatoriedad de los precedentes del Tribunal Constitucional prácticamente se le otorga el rango de norma fundamental a dichos precedentes y ello implica no solo un condicionamiento a la aplicación del Derecho por parte de los poderes públicos, sino también incluso al desarrollo de políticas públicas por parte de los órganos y agentes del Estado en general, así como a la convivencia general en la sociedad. El Tribunal Constitucional tiene, por tanto, una fuerte y directa incidencia en los asuntos públicos desarrollados por el Estado y en la interrelación de las personas dentro de la sociedad.

Además de ello, se trata un órgano jurisdiccional con claras funciones políticas, en tanto tiene la facultad de conocer de la constitucionalidad de los actos normativos producidos por los demás poderes públicos, de controlar preventivamente los tratados internaciones suscritos por el Estado dominicano y de resolver los conflictos de competencias entre los distintos órganos. A ello se agrega la tal vez más importante función de delimitar el significado, alcance y las limitaciones de las normas constituciones que reconocen derechos fundamentales y que por tanto inciden en aspectos tan básicos como trascendentales para el desarrollo individual de las personas y colectivo de la sociedad.

Todo lo anterior nos ayuda a comprender por qué las personas que desarrollan funciones como jueces en el Tribunal Constitucional deben poseer características particulares e idóneas para tales fines. Se trata de una función de gran trascendencia dadas las implicaciones que puede generar su ejercicio para la realidad política, institucional, económica y social.

  • Del control negativo al control positivo de acceso a la función de juez del Tribunal Constitucional.

Tal y como ha establecido la Fundación para el Debido Proceso (DPLF) en Guatemala[1] es preciso distinguir entre el perfil con qué deben contar los aspirantes a los requisitos mínimos para acceder a la función de juez del Tribunal Constitucional, pues ambas cuestiones responden a parámetros de control distintos.

Los requisitos para acceder a la función de juez del Tribunal Constitucional están establecidos en el artículo 187 de la Constitución, el cual fija como condiciones las mismas que están fijadas para los jueces de la Suprema Corte de Justicia. En dicho sentido, el artículo 153 de la Constitución establece como requisitos los siguientes:

1) Ser dominicana o dominicano de nacimiento u origen y tener más de treinta y cinco años de edad; 2) Hallarse en pleno ejercicio de los derechos civiles y políticos; 3) Ser licenciado o doctor en Derecho; 4) Haber ejercido durante por lo menos doce años la profesión de abogado, la docencia universitaria del derecho o haber desempeñado, por igual tiempo, las funciones de juez dentro del Poder Judicial o de representante del Ministerio Público. Estos períodos podrán acumularse.

El artículo 13 de la Ley No. 137-11 replica estos requisitos, pero a su vez el artículo 14 introduce impedimentos para acceder a la función. Al efecto, establece que no podrán ser elegidos como miembros:

1) Los miembros del Poder Judicial o del Ministerio Público que hayan sido destituidos por infracción disciplinaria, durante los diez años siguientes a la destitución. 2) Los abogados que se encuentren inhabilitados en el ejercicio de su profesión por decisión irrevocable legalmente pronunciada, mientras ésta dure. 3) Quienes hayan sido condenados penalmente por infracciones dolosas o intencionales, mientras dure la inhabilitación. 4) Quienes hayan sido declarados en estado de quiebra, durante los cinco años siguientes a la declaratoria. 5) Quienes hayan sido destituidos en juicio político por el Senado de la República, durante los diez años siguientes a la destitución. 6) Quienes hayan sido condenados a penas criminales.

Estos requisitos o impedimentos funcionan como parámetros objetivos de control negativo, identificando de entrada quienes no pueden acceder al ejercicio de la función de juez del Tribunal Constitucional. Sin embargo, aunque en cuanto a los impedimentos podría inferirse de manera indirecta, no ofrecen información sobre la idoneidad de la persona que pretende acceder al ejercicio de la función. Es decir, no funcionan como parámetro de control positivo.

El control positivo en el proceso de selección vendría a ser satisfecho por la identificación del perfil del juez del Tribunal Constitucional. Este perfil establecería “la descripción un juzgador ideal que posee ciertas capacidades y cualidades personales que lo habilitan para ejercer el cargo con imparcialidad.”[2]

Una vez realizada esta distinción, cobra mayor relevancia la necesidad de definir un perfil de juez del Tribunal Constitucional que permita transparentar y mejorar el proceso de selección desarrollado por el Consejo Nacional de la Magistratura. Y es que ante la ausencia de este mecanismo de control positivo, el criterio de selección se fundamentaría de manera exclusiva en parámetros de control negativo como los requisitos o impedimentos que hemos citado, cayendo el yerro de entender que con la satisfacción de estas condiciones se llega a la selección de un aspirante idóneo.

Como afirma César Landa, “todo sistema de selección y renovación de candidatos para renovar las plazas vacantes de magistrados de un Tribunal Constitucional, debe identificar adecuadamente el perfil del magistrado constitucional (…)”.[3]De esta manera, según lo establece Jorge Bercholc, se evitarían procesos de “selección de jueces “catch all court” –una suerte de Tribunal de Justicia “atrapa-todo”- a la que arriban jueces por motivos y justificaciones muy diversas, en algunos casos contradictorios y excluyentes, que son designados como si dicha diversidad de clivajes incidiera de algún modo positivo en la producción del Tribunal.”[4]

Resulta preciso destacar que la identificación de condiciones a fines de describir un perfil y de ejercer una función de control positivo de acceso al Tribunal Constitucional, no supone inconstitucionalidad alguna, ya que no añade requisitos o impedimentos más allá de lo establecido en la Constitución y las leyes y que sirven de control negativo. Las condiciones del perfil, por el contrario, son consustanciales con la idea de que el Consejo Nacional de la Magistratura, ante la recepción de diversas propuestas, debe escoger aquellas que mejor se adecúen a la naturaleza e implicaciones de las funciones que habrán de desarrollarse como juez del Tribunal Constitucional.

  • Condiciones que caracterizan el perfil del juez del Tribunal Constitucional.

El juez del Tribunal Constitucional requiere de unas condiciones distintas a las que usualmente se establecen para los jueces ordinarios, dada la especial naturaleza del órgano jurisdiccional. Según Bercholc, debe contar con “la capacidad y conocimiento para insertarse eficazmente en el esquema funcional estatal de control del poder y acción de gobierno del ejecutivo y del legislativo y, además, la necesidad de ponderar con previsión las consecuencias sociales de sus decisiones articulándolas con el sistema constitucional y con las leyes infraconstitucionales.”[5]

El profesor Félix Tena de Sosa identifica algunas condiciones que se corresponderían con el perfil de los integrantes de las llamadas "Altas Cortes"[6], dentro de las cuales se encuentra el Tribunal Constitucional.

En primer lugar, Tena de Sosa sostiene que se requiere honestidad y probidad, que los candidatos cuenten con solvencia moral. En segundo lugar, deben considerarse las condiciones profesionales, ponderando la formación, la capacidad, la experiencia y la trayectoria de los candidatos. En tercer lugar, el autor expresa que deben ponderarse ciertas condiciones personales requeridas para los cuerpos deliberativos técnicos-jurídicos, como sería el caso del Tribunal Constitucional. Esto implica, a criterio del profesor citado, contar con capacidades como la prudencia, la concordia, la tolerancia y el pragmatismo, dado que es necesario llegar en ocasiones a lo que denomina "consensos precarios" cuando se tienen distintas visiones sobre la solución de un caso. [7] Esto último tiene especial relevancia para el Tribunal Constitucional, dado que las decisiones requieren una mayoría calificada de por los menos nueve votos de los treces posibles.

A estas condiciones de carácter individual Tena de Sosa añade otras dos de carácter general: el elemento ideológico y el factor de género. Para el primer caso, se trata de que siendo una selección política la designación de los jueces, debe procurarse garantizar un equilibrio de intereses en la conformación del órgano. Para el segundo caso, se trata de una condición derivada del artículo 39.5 de la Constitución que exige el equilibrio de hombres y mujeres en la integración de los órganos fundamentales del Estado. [8]

Además de las condiciones identificadas por Félix Tena de Sosa, consideramos que el juez del Tribunal Constitucional debe ser una persona que más allá de la formación técnica especializada en el ámbito jurídico correspondiente, posea conocimientos plenos de la política e incluso de la conducción del Estado. Esto en razón de que a partir de las facultades reconocidas al Tribunal Constitucional, éste órgano tiene incidencia directa sobre aspectos fundamentales vinculados con el quehacer político: La delimitación y gestión de "lo común" y la estructuración y desarrollo de las relaciones de poder institucional, económico y social.

Cuando el Tribunal Constitucional delimita el alcance de un derecho fundamental mediante su interpretación y su precedente se hace vinculante a todos los poderes públicos, cumple con una función política más allá de su función jurídica, ya que dota de sentido concreto a aspectos vinculados con la gestión de "lo común" en la sociedad. Por igual, cuando con una decisión incide en las relaciones de poder institucional, económico o social, cumple con dicha función política, razón por la cual debe contar con miembros conscientes de su rol y de las consecuencias directas de sus actuaciones para el manejo del Estado y el desarrollo de la sociedad. Ya en nuestros país existen ejemplos muy concretos de como una decisión del Tribunal Constitucional puede alterar de manera negativa el orden institucional y social.

Un juez del Tribunal Constitucional debe ser lo suficientemente reflexivo en términos políticos para decidir en qué caso y momento puede desarrollar una labor de activismo judicial y en qué caso y momento debe restringirse y permitir la actuación de los demás órganos del poder público.  

Lo anterior hace falso el aparente debate de si la política debe estar inserta o no en el Tribunal Constitucional. Sostener que la política puede no estar inserta en este órgano sería incurrir en una mala fe en clase sartreana: enmascarar una verdad que pudiera ser desagradable. Que la política forma parte del Tribunal Constitucional es una verdad de Perogrullo, por lo que el verdadero cuestionamiento no debería ser si debe o no incidir la política en dicho órgano, sino qué política incide en el mismo.

Tal y como afirma César Landa, lo anterior implica que "el juez constitucional está más allá del maniqueo planteamiento iuspositivista, o la política que transforma el mundo o el Derecho que se abstiene de la política para solo aplicar la norma, sino que se busca un magistrado constitucional instalado en el medio de la vida social, en el medio del sentimiento constitucional del pueblo y que actúe como representante jurídico de la unidad de la sociedad."[9] Por ello, agrega, el magistrado del Tribunal Constitucional es un juez que posee experiencia política y que le preocupa la reflexión política.[10]

Evidentemente, la dimensión política del juez del Tribunal Constitucional no debería expresarse en términos políticos-partidarios concretos. Esto conllevaría a un debilitamiento de la garantía de independencia e imparcialidad de los jueces y con ello a un descreimiento ciudadano de la función. Por ello consideramos que al momento de ponderarse las opciones deben tomarse en cuenta las adherencias partidarias que eventualmente podrían afectar la independencia y la imparcialidad en el ejercicio de la función. Máxime cuando la Ley No. 137-11 prohíbe expresamente la recusación de los jueces del Tribunal Constitucional.

Sin embargo, esto no debe conllevar a descartar por completo a cualquier candidato que haya tenido vinculación con algún partido político, sino a la necesidad de ponderar el tipo de vinculación que ha tenido y el comportamiento en su quehacer político, de manera que pueda tenerse una idea sobre el nivel de ecuanimidad que pueda tener al momento de ejercer funciones como juez del Tribunal Constitucional. Por demás, ni la Constitución ni las leyes correspondientes fijan una prohibición de acceso a la función de juez del Tribunal Constitucional basada en la afiliación a un Partido Político. En dicho orden, la introducción de un criterio de control negativo que excluya la posibilidad de acceso basado en esta razón sería inconstitucional. Es por ello que los elementos que se procuran garantizar al evaluar las posibles adherencias partidarias de los candidatos (principalmente la independencia e imparcialidad), deben ponderarse en términos positivos: verificar la prudencia o ecuanimidad con que se ha manejado a pesar de su vinculación partidaria.

  • Criterios fijados en la reglamentación del Consejo Nacional de la Magistratura.

El primer reglamento de aplicación de la Ley No. 138-11 no desarrolló mínimamente criterios que permitieran delimitar un perfil del juez del Tribunal Constitucional. En dicho sentido, el Reglamento No. 1-11 del Consejo Nacional de la Magistratura se limitó a establecer en su artículo 7 que dicho órgano procedería a evaluar a los nominados en los siguientes aspectos: 1) Cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales; 2) Las calificaciones personales y morales; 3) Las calificaciones profesionales y académicos.

En cambio, con la adopción del Reglamento No. 1-17 el Consejo Nacional de la Magistratura desarrolló de manera más detallada los criterios a tomar en cuenta para la selección de los jueces. En primer lugar, el artículo 25 de este reglamento fija los siguientes criterios para la preselección de candidatos y acceso a la epata de vistas públicas y evaluación final:

1) Requisitos constitucionales y legales. 2) Requisitos documentales previstos en el formulario de solicitud para postulantes. 3) Solidez académica. 4) Práctica profesional. 5) Para los jueces de carrera postulantes, su historial de evaluaciones de desempeño, casos disciplinarios y ubicación dentro del escalafón.

El párrafo II de este artículo establece que cuando los candidatos sean miembros del Poder Judicial serán publicadas, además de su preselección, sus evaluaciones de desempeño y los récords de cualquier proceso disciplinario. Por su parte, párrafo III establece que para la selección de candidatos se deberá tomar en cuenta las áreas de especialización que en ese momento requieran ser reforzadas en el órgano correspondiente.

Resulta necesario precisar que estos criterios son establecidos para los aspirantes a la Suprema Corte de Justicia, Tribunal Superior Electoral y Tribunal Constitucional, sin distinción. En cuanto a los dos primeros criterios, se trata de parámetros objetivos de control negativo que pueden verificarse fácilmente. Sin embargo, respecto de los últimos tres criterios de esta etapa de preselección debemos hacer algunas precisiones.

En cuanto al criterio de la solidez académica, se trata de una condición expresada de manera general que requiere niveles de concreción. Consideramos que con solidez académica debe entenderse la formación y producción académica del candidato en las áreas de especialización que son requeridas para el órgano correspondiente, para hacer la vinculación con el párrafo III del artículo. Para el caso del Tribunal Constitucional, si bien es necesario contar con una formación diversa, el mayor énfasis debe ser en la especialización del derecho público y en conocimientos vinculados con las ciencias del Estado.

Una forma de determinar la solidez académica precisamente pasa por demostrar la existencia de estudios académicos especializados en las áreas más afines a las funciones desarrolladas por el Tribunal Constitucional y que los mismos fueron culminados con resultados sobresalientes. Por otro lado, debe investigarse la producción académica en las áreas afines y el alcance e incidencia que las mismas han tenido, ya sean publicaciones de artículos especializados, ensayos, obras, manuales, etc. Igualmente, si el candidato imparte docencia en el área correspondiente y el tiempo que llevan haciéndolo.

Con relación a la práctica profesional la concretización del criterio se hace un poco más compleja. No existen condiciones profesionales para acceder al ejercicio de la función de juez del Tribunal Constitucional, más allá que haber ejercido durante por lo menos doce años la profesión de abogado, la docencia universitaria del derecho o haber desempeñado, por igual tiempo, las funciones de juez dentro del Poder Judicial o de representante del Ministerio Público. Ello quiere decir que tanto abogados, docentes universitarios, jueces o miembros del Ministerio Público pueden presentarse como candidatos.

Dados los distintos ámbitos competenciales de los cuales pueden provenir los candidatos a ejercer la función de juez del Tribunal Constitucional, los mecanismos de evaluación deben ser igualmente distintos.

Para el caso de los jueces del Poder Judicial y miembros del Ministerio Público los principales insumos para evaluar su práctica profesional son las correspondientes evaluaciones de desempeño que se supone les son implementadas por el sistema de carrera de uno y otro órgano. Además, se pueden aplicar criterios cuantitativos y cualitativos respecto de su actuación. Para los primeros, por ejemplo, tomar el nivel de producción de sentencias del juez o de expedientes instrumentalizados por el miembro del Ministerio Público. Para los segundos, el nivel de revocación de las sentencias producidas por el juez o las condenas obtenidas por el miembro del Ministerio Público. Por solo citar algunos parámetros que pueden ser tomados en cuenta.

Para el caso de abogados la práctica profesional puede evaluarse a partir de la calidad de los documentos que en el ejercicio produce, verificando si produce razonamientos jurídicos racionales y debidamente articulados, especialmente en casos vinculados con procesos constitucionales. Igualmente, por el nivel de éxito de los casos apoderados, entre otras razones.

En lo que respecta a los docentes universitarios, la principal fuente de insumos para la evaluación de este criterio podrían ser las correspondientes evaluaciones que le son realizadas en el instituto de educación superior en el que imparte clases. Además, la participación en el desarrollo de investigaciones jurídicas y la calidad de las mismas en términos de razonamiento, novedad, solución de problemas, etc.

A fin de evaluar estos aspectos resulta útil la facultad que el artículo 19 de la Ley No. 138-11 reconoce al Consejo Nacional de la Magistratura para realizar investigaciones de las distintas candidaturas que se presenten. Además, la facultad de fiscalización que le reconoce el artículo 22 del reglamento de aplicación de la ley, la cual permite solicitar información a cualquier institución pública o privada.

Con relación al último criterio de preselección, se trata de uno bastante vinculado con el criterio de la práctica profesional para el caso de los candidatos que sean jueces del Poder Judicial. Evidentemente que uno de los insumos más idóneos a fin de evaluar esa práctica es el historial de evaluaciones de desempeño, como ya habíamos establecido, a lo cual se agrega de manera bastante justificada el historial de los casos disciplinario que pudiera haber tenido.

En cuanto a la ubicación dentro del escalafón, se trata de un criterio de suma relevancia y que puede tener mucha incidencia en las próximas selecciones de jueces. Si bien es cierto que ni la Constitución ni las leyes correspondientes establecen como requisito para los jueces de carrera el hecho de que ocupen un determinado lugar en el escalafón, resulta bastante lógico que como criterio de control positivo, ante la existencia de candidaturas que cumplen igualmente con todas las demás condiciones, sea preferida la de aquel juez que tenga una posición más alta dentro del escalafón de la carrera judicial.

El artículo 28 del Reglamento No. 1-17 establece, por su parte, los criterios a ponderar una vez los candidatos pasan la fase de preselección. En dicho sentido, el párrafo I de este artículo establece lo siguiente:

Párrafo. El Consejo Nacional de la Magistratura podrá apreciar en los postulantes y sus expedientes las características subyacentes causalmente asociadas con el desempeño y la actuación exitosa, entre las que se encuentran al menos aquellas:

 1) Personales: integridad, temperamento, habilidad de comunicación, disciplina, honradez, compromiso ético, autocontrol, vocación de servicio público y sentido de justicia. 2) Interpersonales: capacidad de dirección, sensibilidad, trabajo en equipo, colaboración, discreción, reputación y compromiso social. 3) Cognoscitivas: capacidad de razonamiento lógico, análisis y argumentación jurídica, conocimiento del sistema legal, capacidad de expresión escrita, pensamiento crítico, creatividad, pensamiento autónomo, y conocimiento de la realidad social y cultural nacional. 4) Orientadas al logro y la acción: laboriosidad, habilidad para emprender mejoras centrándose en la optimización de recursos, interés y tendencia al perfeccionamiento del sistema de justicia.

Dentro del primer criterio entra todo lo relativo a las cualidades personales del candidato, muy especialmente sus condiciones de integridad, honradez y compromiso ético. Bajo este primer criterio se pondera la solvencia moral del candidato y las actitudes personales que se consideran necesarias para desempeñar una función como la de juez del Tribunal Constitucional.

Más allá de las investigaciones que puede desarrollar el Consejo Nacional de la Magistratura a través de comisiones especiales según lo prevé el artículo 28 del reglamento, el principal mecanismo para obtener información que permita ponderar correctamente este criterio, reside en la facultad de realizar objeciones y reparos hasta tres días después de publicarse la lista de los preseleccionados, conforme lo establece el artículo 26. Cuando dichas objeciones y reparos estén debidamente justificados y pueda comprobarse su contenido, el Consejo Nacional de la Magistratura debe tomarlas seriamente en cuenta para el proceso de toma de decisión.

Con relación al segundo criterio, referido a condiciones interpersonales, el reglamento genera cierta confusión pues incluye condiciones que parecen corresponderse más con cualidades personales de los candidatos, tales como la reputación o discreción. Dentro de las condiciones interpersonales deben prevalecer aquellas que garanticen una correcta interacción en las funciones con los demás miembros y todo el equipo de trabajo, tratándose de órganos jurisdiccionales colegiados. Más aún en el caso del Tribunal Constitucional, donde las decisiones requieren de una mayoría de nueve votos de los trece disponibles, lo cual implica contar con actitudes que propendan a la tolerancia y a la generación de consensos.

Las condiciones propias de este segundo criterio pueden ser evaluadas a través de una investigación sobre los antecedentes laborales del candidato, realizando incluso entrevistas a subalternos o compañeros de labores.

Con relación al tercer criterio, relativo a las condiciones cognoscitivas, las cualidades enunciadas guardan vinculación con lo que debe ser la competencia profesional del candidato. Para el caso de los candidatos al Tribunal Constitucional tiene especial relevancia el conocimiento de la realidad social y cultura nacional, por las implicaciones que las decisiones de dicho órgano pueden tener, conforme ya hemos establecido. Es en este aspecto donde deben evidenciarse los conocimientos y la experiencia del candidato en cuestiones propias de la reflexión política y la conducción del Estado.

Este criterio puede evaluarse a partir de investigaciones sobre la capacidad profesional del candidato y además mediante el mecanismo de vistas públicas previsto por la Ley No. 138-11.

Por último, en cuanto las condiciones orientadas al logro y la acción, se trata de aspectos bastante vinculados con las condiciones interpersonales y que refieren específicamente la operatividad o efectividad en el ejercicio de la función y la gestión de todo lo relativo a la misma.

El artículo 16 del Reglamento agrega a la equidad de género como criterio, bajo la misma justificación dada por el profesor Félix Tena de Sosa que ya hemos citado en el presente trabajo. Al realizarse la selección el Consejo Nacional de la Magistratura debe tomar en cuenta el artículo 39.5 de la Constitución que establece la obligación del Estado de promover y garantizar la participación equilibrada de hombres y mujeres en la administración de justicia.

Si bien estos criterios se exponen de manera general para candidatos a todos los órganos que conforman las llamadas "Altas Cortes", los mismos pueden tener una aplicación particular para el caso de los jueces del Tribunal Constitucional, siempre tomando en cuenta la diferente naturaleza de esta instancia jurisdiccional con relación a las otras.

El presente reglamento de aplicación de la Ley No. 138-11 presenta considerables mejoras con relación al pasado. Sin embargo, a parte de la identificación de ciertas cualidades que permitan determinar el perfil requerido, se hace necesario establecer de manera transparente cuáles serán los parámetros de evaluación que permitan determina de manera mínimamente objetivo cuándo un candidato presenta mejores condiciones que otros.

  1. La evaluación de los jueces de la Suprema Corte de Justicia.

El artículo 181 de la Constitución establece lo siguiente:

 Artículo 181.- Evaluación de desempeño. Los jueces de la Suprema Corte de Justicia estarán sujetos a la evaluación de su desempeño al término de siete años a partir de su elección, por el Consejo Nacional de la Magistratura. En los casos en que el Consejo Nacional de la Magistratura decidiere la pertinencia de separar un juez de su cargo, deberá sustentar su decisión en los motivos contenidos en la ley que rige la materia.

Los jueces de la Suprema Corte de Justicia son designados por un período de siete años, a cuyo término pueden ser confirmados por un mismo período, previa realización de una evaluación de desempeño por parte del Consejo Nacional de la Magistratura. En caso de que este último órgano decida no confirmar a un juez en sus funciones y, por tanto, proceda a separarlo, la Constitución establece que deberá sustentar su decisión en los motivos contenidos en la ley que rige la materia.

Al respecto, el artículo 32 de la Ley No. 138-11 establece que para la evaluación de desempeño de los jueces de la Suprema Corte de Justicia, el Consejo Nacional de la Magistratura dictará un reglamento especial. Por su parte, el artículo 33 de la misma ley establece los criterios a tomar en cuenta para dicha evaluación:

Artículo 33.- Criterios para la evaluación de desempeño. Para evaluar el desempeño de los jueces de la Suprema Corte de Justicia, el Consejo Nacional de la Magistratura tomará en consideración lo siguiente: Su integridad, imagen pública, reputación intelectual, destrezas profesionales, capacidad de análisis, laboriosidad, competencias académicas, atención y eficiencia a casos asignados, y tendrá como base de sustentación los informes de desempeño que de conformidad con la Ley de Carrera Judicial son presentados por los presidentes de las salas sobre cada juez miembro, los del Presidente de la Suprema Corte de Justicia sobre los jueces presidentes de cada cámara y aquellos del Presidente de la Suprema Corte de Justicia elaborado por sus pares.

La ley fija claramente los criterios a tomar en cuenta para la evaluación de desempeño de los jueces de la Suprema Corte de Justicia e incluso identifica la principal base de sustentación para aplicar dichos criterios. Sin embargo, al momento de desarrollarse el reglamento especial que prevé el artículo 32, se produjo una regulación demasiada escueta que prácticamente se limita a replicar lo ya establecido en la ley y a dejar un espacio de discrecionalidad demasiado amplio al Consejo Nacional de la Magistratura.

Al analizar el Reglamento No. 2-2011, para la evaluación de desempeño de los jueces de la Suprema Corte de Justicia por parte del Consejo Nacional de la Magistratura, se verifica que en su artículo 2 el reglamento simplemente replica los criterios ya establecidos en la ley. Por otro lado, en el artículo 3 introduce la realización de una entrevista al evaluado, la cual evaluará conjuntamente con la documentación e información recibida respecto del evaluado para tomar la decisión. Por último, el artículo 4 establece que para todo lo no previsto en la Reglamentación el Consejo Nacional de la Magistratura dispondrá lo que estime conveniente.

La Ley No. 138-11 establece que el Consejo Nacional de la Magistratura tomará como principal base de sustentación los informes de desempeño que de conformidad con la Ley de Carrera Judicial deben producirse respecto de los jueces de la Suprema Corte de Justicia. En dicho orden, el artículo 28 de la Ley de Carrera Judicial establece lo siguiente:

Artículo 28.- El presidente de cada Cámara de la Suprema Corte de Justicia evaluará el rendimiento de los jueces de sus respectiva Cámara. El Presidente de la Suprema Corte de Justicia evaluará a los presidentes de las cámaras de dicho tribunal. Este último será evaluado por sus pares.

No obstante lo dispuesto en el artículo citado, al revisar el Reglamento de la Carrera Judicial y la Resolución No. 31/2011, que aprueba el Reglamento de Aplicación del Sistema de Evaluación de Desempeño de los Jueces miembros del Poder Judicial, se puede constatar que el mandato de evaluación de los jueces de la Suprema Corte de Justicia no se encuentra reglamentado ni, por tanto, operativizado.

En el caso de la Resolución No. 31/2011 se realiza una reglamentación bastante detallada respecto de las evaluaciones de desempeño, identificando los parámetros de evaluación, los factores vinculados a cada parámetro y sus esquemas de puntuación. Incluso se particularizan estos aspectos atendiendo al puesto dentro del Poder Judicial que ocupe el juez evaluado, tanto en términos de la materia como del grado jurisdiccional. Sin embargo, no se hace referencia alguna a los jueces de la Suprema Corte de Justicia.

La situación descrita introduce un primer escollo al proceso de evaluación que debe desarrollar el Consejo Nacional de la Magistratura, ya que por una falta de operativización y ejecución de las evaluaciones establecidas en el artículo 28 de la Ley de Carrera Judicial, quedaría sin la principal fuente de sustento del proceso según establece la propia Ley No. 138-11.

En todo caso, la reglamentación del proceso de evaluación pudiera superar esta situación, pero la misma resulta ser bastante general y escueta y en la realidad no realiza un verdadero desarrollo reglamentario de la Ley No. 138-11 en este sentido. Frente a esta realidad consideramos urgente el desarrollo de un nuevo reglamento de evaluación de desempeño para los jueces de la Suprema Corte de Justicia por parte del Consejo Nacional de la Magistratura.

A los fines de desarrollar esta nueva reglamentación pueden tomarse en cuenta aspectos -adaptados al tipo de juez que se evaluará- contenidos en el Reglamento de Aplicación del Sistema de Evaluación de Desempeño de los Jueces miembros del Poder Judicial y, además, de manera comparada, en el Reglamento de evaluación de jueces y juezas de aplicación de la Ley No. 91-1991 de sistema de evaluación de jueces y candidatos a jueces en Puerto Rico. De hecho, al contrastar los criterios de evaluación contenidos en el artículo 13 la Ley puertorriqueña citada, se puede comprobar que son prácticamente idénticos a los establecidos en el artículo 33 de la Ley No. 138-11 e incluso enumerados en un mismo orden.

El Reglamento de Puerto Rico al que hemos hecho referencia realiza una adecuada reglamentación de los criterios de evaluación. En primer lugar, procede identificar los atributos que deben servir para evaluar cada criterio[11]. Por ejemplo:

"1. Integridad: a. Evita la apariencia de conducta judicial impropia. b. No demuestra prejuicio o parcialidad por razón de: (i) condición física, mental o sensorial; (u) sexo; (iii) origen; (iv) raza o etnia; (y) nacionalidad; (vi) creencias religiosas; (vii) creencias políticas; (viii) edad; (ix) condición económica o social; (x) influencias del foro local; (xi) orientación sexual; u (xii) información genética. c. Toma decisiones sin importar la identidad de las partes o de sus representantes legales. d. Considera los argumentos ofrecidos por todas las partes previo a emitir una determinación final. e. Resuelve imparcialmente.

  1. Reputación o Imagen Pública: a. Proyecta una imagen que estimula el respeto y la confianza en la Judicatura.
  2. 3. Reputación Intelectual: Demuestra conocimiento del Derecho sustantivo. b. Demuestra conocimiento de las reglas procesales. c. Demuestra conocimiento de las reglas de evidencia. d. Demuestra que se mantiene al día en el estudio del Derecho. e. Demuestra habilidad para el razonamiento legal.
  3. Destrezas profesionales: a. Redacta escritos judiciales claros y fundamentados. b. Delimita las controversias. c. Promueve las estipulaciones y la transacción voluntaria de los litigios. d. Atiende los procedimientos con antelación al juicio para que sean eficientes y oportunos. e. Controla adecuadamente el trámite de los procedimientos. f. Maneja eficientemente su calendario. g. Promueve la mediación como mecanismo de resolución. h. Utiliza apropiadamente la tecnología para mejorar la administración de la justicia. i. Examina y atiende adecuadamente las solicitudes de suspensiones y de prórroga. j. Emite instrucciones claras. k. Explica sus determinaciones, siempre que es necesario.
  4. Capacidad de análisis: a. Identifica, organiza e interpreta los asuntos medulares de los litigios. b. Interpreta adecuadamente el derecho aplicable. c. Emite decisiones claras y completas.
  5. Laboriosidad: a. Comienza los trabajos a la hora establecida. b. Se prepara adecuadamente para las vistas. c. Maneja los procedimientos de forma expedita. d. Resuelve y emite órdenes, resoluciones y sentencia con prontitud. e. Asiste con regularidad y cumple con su horario de trabajo.

(...)

  1. Competencia académica: a. Asiste regularmente a seminarios y adiestramientos ofrecidos por la Academia Judicial Puertorriqueña u otros recursos externos. b. Participe activamente como recurso en programas educativos o académicos ofrecidos por la Rama Judicial o instituciones educativas. c. Colabora en actividades dirigidas a orientar al público sobre los programas o servicios ofrecidos por el Sistema de Tribunales. d. Calidad de escritos o publicaciones dentro del campo jurídico. e. Posee o cursa estudios postgraduados.
  2. Capacidad de rendimiento y atención de casos asignados: La evaluación de estos criterios está basada en datos estadísticos, incluyendo el análisis del índice de resolución e información recibida de funcionarios, funcionarias, abogadas y abogados consultados."

Como mecanismos de acopio de información el reglamento citado prevé la elaboración de formularios que serían completados, así como el apoyo de investigadores que realizarían entrevistas sobre cualquier asunto que le sea encomendado, dentro de las cuales podrían estar entrevista al personal de trabajo que acompaña al juez evaluado. Además, se prevé la posibilidad de aplicar cuestionarios de evaluación a abogados que hayan comparecido ante el juez evaluado, seleccionando por azar una muestra representativa de los mismos.

Este tipo de generación de información sería completada con entrevistas al juez, así como con la información estadística vinculada con su función, tales como cantidad de sentencias en las que participó, sentencias en las que participó como proponente, sentencias en las que participó y que fueron ratificadas o anuladas por el Tribunal Constitucional mediante una revisión constitucional de decisión jurisdiccional, participación en audiencias, entre otros aspectos. Ya en términos más cualitativos, la Resolución No. 31/2011 que aprueba el Reglamento de Aplicación del Sistema de Evaluación de Desempeño de los Jueces miembros del Poder Judicial, en el factor "estructuración de la sentencia o resolución" prevé la posibilidad de seleccionar un determinado número de sentencias o resoluciones preparadas por el juez, a los fines de evaluar la calidad de los razonamientos y la lógica expuestos en las mismas.

La nueva reglamentación que debe desarrollar el Consejo Nacional de la Magistratura debe identificar de manera clara cuáles serán los valores asignados por cada criterio de evaluación y una escala de medición que determine el resultado de acuerdo al puntaje general obtenido. Por las características especiales de esta evaluación la escala de medición podría estructurarse a partir de dos posibles resultados: evaluación satisfactoria o evaluación no satisfactoria.

En definitiva, para que el proceso de evaluación de desempeño de los jueces de la Suprema Corte de Justicia pueda fundarse en parámetros mínimamente objetivos, la reglamentación correspondiente debería cumplir con los siguientes aspectos:

  1. Identificación de criterios de evaluación.
  2. Identificación de los atributos que sirven para evaluar cada criterio.
  3. Elaboración e implementación de mecanismos de recopilación de información mínimamente objetivos a fin de permitir obtener los insumos necesarios para la evaluación (Entrevistas, encuestas, información estadística, análisis de decisiones, entre otras).
  4. Determinación previa de valores por cada criterio de evaluación.
  5. Determinación de escala de medición de acuerdo con el puntaje general obtenido.

Solo cumpliendo mínimamente con parámetros como los citados el Consejo Nacional de la Magistratura podría estar en condiciones de satisfacer el deber de motivación que establece el artículo 181 de la Constitución para proceder con la separación de un juez de la Suprema Corte de Justicia de su cargo. De seguir bajo la reglamentación actual los niveles de discrecionalidad se mantendrían demasiado amplios, en detrimento del espíritu con que normativamente se previó la evaluación de desempeño para la confirmación o separación de los jueces de la Suprema Corte de Justicia.

 

Dr. Servio Tulio Castaños G.

Vicepresidente Ejecutivo FINJUS

 

22 de noviembre del 2018.

 

 

 

 

 

[1] Cf. Fundación por el Debido Proceso (DPLF): Recomendaciones para la selección de los magistrados de la Corte de Constitucionalidad de Guatemala. Disponible en: http://www.dplf.org/sites/default/files/perfil_guatemala_final.pdf. Visitado en fecha 18 de octubre del año 2018.

[2] Ídem.

[3] LANDA, César: La elección del juez constitucional. Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, No. 6, 2002, p. 245. Disponible en https://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/1975581.pdf . Visitado en fecha 18 de octubre del año 2018.

[4] BERCHOLC, Jorge: Debates en torno al perfil recomendable para los magistrados de un Tribunal Constitucional. El caso español y datos comparados. Disponible en: http://www.derecho.uba.ar/publicaciones/pensar-en-derecho/revistas/7/debates-en-torno-al-perfil-recomendable-para-los-magistrados-de-un-tribunal-constitucional-el-caso-espanol-y-datos-comparados.pdf . Visitado en fecha 18 de octubre del año 2018.

[5] Ídem.

[6] Cf. TENA DE SOSA, Félix: Perfil de los integrantes de las altas cortes. Disponible en: http://www.abogadosdq.com/2017/06/perfil-de-los-integrantes-de-las-altas.html . Visitado en fecha 16 de octubre del año 2018.

[7]Cf. Ídem.

[8] Cf. Ídem.

[9] LANDA, César, Óp. Cit., pp. 260-261.

[10] Cf., Ibídem, p. 261.

[11] Regla 15 del Reglamento para la evaluación de jueces y juezas de del Tribunal de Primera Instancia en Puerto Rico. Reglamento de aplicación de la Ley No. 91-1991. Disponible en: http://www.ramajudicial.pr/sistema/supremo/evaluacion/reglamento-jueces.pdf .Visitada en fecha 20 de octubre del año 2018.

celebrada el pasado martes 20 de noviembre de 2018 en Occidental Mall- La Feria de Seguridad Ciudadana, Juventud y Familia,  en coordinación con el Ayuntamiento de Santo Domingo Oeste, la Federación Dominicana de Municipios (Fedomu) y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).

 

 

Agradezco la invitación que se nos extendió desde la Asociación Nacional de Jóvenes Empresarios (ANJE) para formar parte de este importante y diverso Foro, junto a notables juristas, periodistas, politólogos, legisladores, amigos y amigas. Desde FINJUS felicitamos la celebración de actividades de esta naturaleza, donde se promueve el diálogo, la concertación de ideas y el desarrollo de conceptos que fortalecen la calidad de nuestra democracia.

 

La democracia participativa es uno de los pilares del nuevo modelo constitucional que consagra la Constitución dominicana. La reforma constitucional de 2010 estableció la participación directa de los ciudadanos en la vida pública en general y en la toma de decisiones políticas en particular como uno de sus elementos medulares para el desarrollo y consolidación de la democracia dominicana.

 

En este nuevo paradigma “la participación democrática se manifiesta en la posibilidad que tienen todos los individuos, así como las minorías de oponerse a las determinaciones de decisiones que tengan la aptitud de afectar los derechos que constitucionalmente les han sido reconocidos […] y que les permiten expresar su individualidad[1]. Tal como se plantea aquí, la democracia participativa, en lugar de personificar los temores sartorianos[2], se mostraría como herramienta de protección de los derechos individuales.

 

La Fundación Institucionalidad y Justicia, Inc., (FINJUS), ha propuesto permanentemente la necesidad de que estas herramientas constitucionales de participación social y política puedan hacerse operativas, es decir, yendo más allá de los enunciados contenidos en cualquier texto legal. Resultaría bastante beneficioso que, en el actual contexto político de nuestro país, los poderes públicos se aboquen a una discusión profunda en torno a la posibilidad de materializar los preceptos constitucionales que versan sobre participación de la ciudadanía y la democracia directa.

 

Tal como ha indicado el jurista Eduardo Jorge Prats, “el principio de legitimidad democrática sirve de cimiento a toda nuestra ordenación jurídico- política[3]”, de allí radica entonces la importancia de estas herramientas. En el tema que hoy nos ocupa, trataremos de dar algunas pinceladas sobre el referendo aprobatorio y su importancia política y jurídica. En términos muy básicos, este es un mecanismo de participación que tiene el ciudadano para expresar su poder de reformar los valores fundamentales del acuerdo social plasmado en la Constitución.

 

En este mecanismo participativo “el pueblo expresa su poder de reforma como constituyente derivado, toda vez que actúa de conformidad con los poderes constituidos, no solo cuando acude a la etapa de votación, sino también cuando el referendo ha partido de una iniciativa popular[4] que después logra el apoyo del pueblo[5]. Es decir, que se trata de un instrumento de suma amplitud conceptual y con una alta esencia democrática, amparado en el propio principio de la soberanía popular.

 

Por lo tanto, el referendo aprobatorio configura una función de álgida envergadura como instrumento de participación del pueblo dentro del ordenamiento constitucional dominicano. Y es que, además de consagrar el referendo como un mecanismo de participación democrática, es una de las vías para reformar la Constitución, como también lo es el Voto, la Iniciativa Legislativa, categoría que no le corresponde al Acto legislativo y tampoco a la Asamblea Constituyente.

 

Por ésta y otras razones es que para algunos autores, queda claro que el referendo es un mecanismo de democracia directa donde “…el pueblo tiene la última palabra sobre la ley[6]. Además, la definición anterior esta definición se adhiere de manera exacta al mandato del ordenamiento constitucional del 2010 en torno a las formas de democracia inscritas en la Ley de Leyes.

 

La Constitución en su artículo 272, establece cuales reformas deberán someterse a Referendo aprobatorio, en este sentido, aquellas reformas que se refieran a los derechos, garantías fundamentales y deberes, el ordenamiento territorial y municipal, el régimen de nacionalidad, ciudadanía y extranjería, el régimen de la moneda, y sobre procedimientos de reforma instituidos en la Constitución, requerirá la ratificación de la mayoría de los ciudadanos y ciudadanas con derecho electoral.

 

El Referendo aprobatorio como opción constitucional reformadora del pueblo, demuestra el interés del constituyente en apostar por un nuevo contrato social basado, entre otros elementos, en la participación de los ciudadanos. En síntesis, “la participación ciudadana dentro del sistema participativo democrático a que se ha hecho referencia, inspira el nuevo marco sobre el cual se estructura el sistema constitucional del Estado […dominicano]. Ésta implica la ampliación cuantitativa de oportunidades reales de participación ciudadana, así como su recomposición cualitativa en forma que, además del aspecto político electoral, su espectro se proyecte a los planos de lo individual, familiar, económico y social”[7]

 

En esta dirección se ha expresado el autor Alfredo Ramírez, indicando que “La democracia participativa no es sólo participación, sino también control. Si en democracia el ejercicio de poder político implica el control político como herramienta para limitarlo, la democracia participativa pretende complementar el habitual control de unas instituciones sobre otras, con el control de los propios ciudadanos mediante diversos instrumentos participativos.”[8]

 

Siguiendo este orden de ideas, el máximo intérprete de la Constitución en Colombia, estableció que “la participación directa busca generar espacios que permitan la formación de ciudadanos más comprometidos con las decisiones públicas, críticos y analíticos de los procesos gubernamentales”[9]. Es decir, ciudadanos que participen, pero que utilicen dicha participación para controlar, criticar y analizar a sus gobernantes. Definitivamente, parece evidente, que la democracia participativa es una de las cuestiones constitucionales cruciales del presente, y posiblemente seguirá siéndolo en el futuro inmediato. 

 

No obstante, la regulación de los instrumentos de control social con los que cuenta la ciudadanía aún presenta ciertas limitaciones prácticas debido a la ausencia de leyes que permitan esclarecer el uso de los mecanismos de participación social contemplados en el artículo 22 de la Constitución. En ese orden, considero que para la consagración de los derechos derivados de la democracia directa, se hace urgente una legislación muy objetiva, con una especial atención en el referendo aprobatorio, por las cuestiones sobre las cuales éste instrumento puede versar.

 

En el año 2016, en el Senado de la República fue depositado un proyecto de ley orgánica que regula el Referendo Aprobatorio, el Referendo Consultivo y el Plebiscito Nacional. Sobre esta iniciativa legislativa, realizamos nuestros aportes en el marco de la Comisión existente en el Congreso para adecuar las legislaciones a nuestra actual estructura constitucional. Por tanto, consideramos que el país cuenta con un primer paso que debe ahora evolucionar hacia una amplia discusión pública donde todos los sectores sociales generen propuestas alrededor de los diferentes mecanismos contemplados en este proyecto normativo.

 

Debe saberse que la utilización del referendo aprobatorio encuentra razón de ser en la propia Convención Interamericana de Derechos Humanos y en la Carta Iberoamericana de la Función Pública, en relación a los derechos de participación con los que debe contar la ciudadanía en el neo constitucionalismo. En países como Ecuador, Colombia o Bolivia, por citar algunos ejemplos, el referendo aprobatorio ha sido utilizado para escuchar las voces de la ciudadanía cuando el contexto ha requerido que se vote sobre la viabilidad de proyectos legislativos o políticas públicas que pudieran incidir transversalmente en la población.

 

Es por esta cercanía de instrumentos jurídicos y constitucionales con las necesidades de la ciudadanía que Karl Loewenstein considera al referendo como una “consulta nacida desde la ciudadanía[10]”. Contrario a lo que podrían cuestionarse algunos respecto a la idea de que, probablemente, el referendo sea contrario al modelo de la democracia representativa, éste no es sino una añadidura de este esquema democrático.

 

Así, el francés Carré de Malberg ha explicado magistralmente que “sólo el referéndum aparece como un complemento suficiente a la idea de representación, porque solo él da satisfacción al concepto sobre el que reposa el régimen representativo, a saber que, a través de los elegidos, es el sentimiento del pueblo quien se manifiesta: este concepto conlleva, en efecto, como lógica consecuencia, el reconocimiento del derecho de los ciudadanos a manifestar un sentimiento contrario a aquel que, sobre una cuestión determinada, ha sido manifestada en su nombre por los representantes[11]”.   

 

De manera que, si las leyes se tratan de una expresión de la voluntad popular y pueden entonces los representados introducir su aprobación directa a un determinado proyecto, resultaría el referendo un elemento que fortalecería la democracia dominicana y, por ende, la institucionalidad y la seguridad jurídica.

 

Más allá de cualquier consideración conceptual que pudiese hacerse sobre esta temática, debe crearse conciencia de que estamos frente a un mandato constitucional. Es decir, los derechos de la ciudadanía –como el referendo aprobatorio– forman parte del catálogo de derechos que fueron dados a través de la potestad reformadora que tuvo la propia Asamblea Revisora al momento de instalar el orden constitucional vigente.

 

Sin embargo, insistimos en la necesidad de que este mecanismo sea ampliamente discutido por el hecho de que la ciudadanía debe primero conocer la naturaleza del ejercicio de este derecho y el alcance del mismo, para que éste sea utilizado estrictamente para los fines enmarcados en nuestra Constitución y en provecho del fortalecimiento de nuestra institucionalidad democrática.

 

Queda claro que el referendo aprobatorio es un mecanismo de la democracia directa que permite a los ciudadanos decidir si entran o no en vigencia modificaciones constitucionales sobre materias de alta trascendencia para la vida nacional. Por tanto, debemos ser cuidadosos y promover este mecanismo conociendo las repercusiones jurídicas, políticas y sociales que implicaría el uso de esta herramienta, la cual debe ser vista como otro instrumento de la democracia, sin carácter de obligatoriedad absoluta para las reformas constitucionales, tal como se ha planteado desde la visión doctrinaria norteamericana.

 

El carácter complementario del referendo aprobatorio lo hace un mecanismo vital para hacer más eficaz y dotar de mayor calidad a nuestro orden democrático. Invitamos a los diferentes sectores sociales a promover una nueva discusión sobre el Proyecto de Ley de Referendo Aprobatorio y otros mecanismos de participación directa. Con ello podremos apreciar una mayor utilidad práctica a nuestro texto constitucional y así garantizar un clima de respeto absoluto a los derechos fundamentales, al imperio de la ley y a los principios cardinales del Estado social y democrático de derecho.

 

Muchas gracias.

 

20 de noviembre del 2018.

 

[1] Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-150/15. 8 de abril del 2015.

[2] Ver SARTORI, Giovanni. ¿Qué es la democracia? México. 2008. P. 125.

[3] JORGE PRATS, Eduardo. En: Constitución Comentada. FINJUS. 4ta Edición. 2015. P. 70.

[4] Ver artículo 97 de la Constitución dominicana, donde se establece la figura de la iniciativa legislativa popular como instrumento de participación política.

[5] Registraduría Nacional del Estado Civil. Ranking de mecanismos de participación por departamentos. [en línea]. [Consulta en fecha 15 de noviembre del 2018]. Disponible en: http://www.registraduria.gov.co/-Mecanismos-de-Participacion,320-.html

[6] Oxford University Press. Derecho constitucional. 3ra Edición. México. 2008. Pp. 253-254.

[7] RAMIREZ NÁRDIZ, Alfredo. Citizen participation and interpretation of the Constitution. Analysis of Colombian Constitutional Court' Jurisprudence in the field of participatory democracy. Colombia. 2016. P. 105.

[8] Ibídem. P. 88.

[9] Ver Sentencia T-350/14. Corte Constitucional de Colombia. [En línea] Derecho de participación en la conformación, ejercicio y control del poder político. [Citado: 15. Noviembre. 2018]. Disponible en: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/T-350-14.htm

[10] LOEWENSTEIN, Karl. Teoría de la Constitución. Barcelona. Ed.

[11] CARRÉ DE MALBERG, R. (1931). Considérations théoriques sur la question de la combinaison du referendum avec le parlementarisme. Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et à l’étranger. 1931. Pp. 233-234.

La IX edición de las Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo y Público General, Dr. Allan Randolph Brewer-Carías – Santo Domingo, 2018, fue inaugurada este 6 de noviembre, con la participación de destacadas figuras del derecho internacional, las autoridades del Poder Judicial, el Ministerio Público, así como juristas y académicos destacados.

 

Las anteriores Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo Dr. Allan Randolph Brewer-Carías se desarrollaron con mucho éxito académico  en Venezuela, entre 1995 y 2005, como una iniciativa de la Fundación de Derecho Administrativo (FUNEDA).

 

El evento coincide con el 25° aniversario de creación y dada a imposibilidad de celebrar las Jornadas en Caracas, la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS), el Instituto Dominicano de Derecho Constitucional (IDDEC), la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM) y la Asociación Dominicana de Derecho Administrativo (ADDA), decidieron relanzar y ubicar las Jornadas a partir de este año en Santo Domingo.

 

Servio Tulio Castaños Guzmán, Vicepresidente Ejecutivo de FINJUS, y Eduardo Jorge Prats, Presidente del IDDEC, explicaron que las IX Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo y Público General girarán sobre 6 ejes temáticos relacionados a la Administración Pública en el Estado Social y Democrático de Derecho con la participación de los siguientes profesores internacionales: Dr. Carlos Ayala Corao, Dr. Libardo Rodríguez, Dra. María Amparo Grau, Dr. José Ignacio Hernández, Dr. Luciano Parejo Alfonso, Dr. Jaime Rodríguez Arana, Dr. José Carlos Laguna, Dr. Jaime Orlando Santofimio, Dr. Gustavo Urdaneta Troconis, Dr. Antonio Silva Aranguren, Dr. Giacinto della Cananea, Dr. Gian Franco Cartei, Dr. Ricardo Rivero Ortega, Dr. Rafael Badell, Dr. Fernando López Ramón, Dr. Víctor Hernández-Mendible, Dra. Claudia Nikken, Dr. Faustino Flamarique, Dra. Flavia Pesci, Dra. Caterina Balasso, Dr. José Antonio Muci, Dr. José Gregorio Torrealba, Dr. Juan Alfonzo Paradisi, Dr. Luis Fraga Pittaluga, Dr. Manuel Rojas, Dr. Nicolás Badell y la Dra. Belén Ramírez, así como también 26 profesores nacionales. 

 

Manifestaron que “estas Jornadas brindarán un importante espacio de discusión para temas relacionados a la contratación estratégica de la Administración, la tutela judicial efectiva, justicia constitucional, legalidad y acierto en los procedimientos contencioso administrativos, el principio y derecho fundamental de buena administración, así como temas relacionados a los servicios públicos”.

 

Plantearon que la continuación de las Jornadas en esta nueva sede permitirán a numerosos doctrinarios y profesores del Derecho Público, reencontrarse con la comunidad jurídica de nuestro país, así como con servidores de la Administración Pública y miembros del Poder Judicial para seguir apoyando el fortalecimiento de nuestra cultura de crecimiento en la doctrina del Derecho Administrativo, el Derecho Constitucional, el Derecho Administrativo Económico y de la Regulación, esenciales para la construcción del Estado Social, Democrático y de Derecho, y la seguridad jurídica.  

 

El evento se realiza entre el 6 y 9 de noviembre en el Hotel Real Intercontinental de esta ciudad de Santo Domingo.

 

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