La IX edición de las Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo y Público General, Dr. Allan Randolph Brewer-Carías – Santo Domingo, 2018, fue inaugurada este 6 de noviembre, con la participación de destacadas figuras del derecho internacional, las autoridades del Poder Judicial, el Ministerio Público, así como juristas y académicos destacados.

 

Las anteriores Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo Dr. Allan Randolph Brewer-Carías se desarrollaron con mucho éxito académico  en Venezuela, entre 1995 y 2005, como una iniciativa de la Fundación de Derecho Administrativo (FUNEDA).

 

El evento coincide con el 25° aniversario de creación y dada a imposibilidad de celebrar las Jornadas en Caracas, la Fundación Institucionalidad y Justicia (FINJUS), el Instituto Dominicano de Derecho Constitucional (IDDEC), la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM) y la Asociación Dominicana de Derecho Administrativo (ADDA), decidieron relanzar y ubicar las Jornadas a partir de este año en Santo Domingo.

 

Servio Tulio Castaños Guzmán, Vicepresidente Ejecutivo de FINJUS, y Eduardo Jorge Prats, Presidente del IDDEC, explicaron que las IX Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo y Público General girarán sobre 6 ejes temáticos relacionados a la Administración Pública en el Estado Social y Democrático de Derecho con la participación de los siguientes profesores internacionales: Dr. Carlos Ayala Corao, Dr. Libardo Rodríguez, Dra. María Amparo Grau, Dr. José Ignacio Hernández, Dr. Luciano Parejo Alfonso, Dr. Jaime Rodríguez Arana, Dr. José Carlos Laguna, Dr. Jaime Orlando Santofimio, Dr. Gustavo Urdaneta Troconis, Dr. Antonio Silva Aranguren, Dr. Giacinto della Cananea, Dr. Gian Franco Cartei, Dr. Ricardo Rivero Ortega, Dr. Rafael Badell, Dr. Fernando López Ramón, Dr. Víctor Hernández-Mendible, Dra. Claudia Nikken, Dr. Faustino Flamarique, Dra. Flavia Pesci, Dra. Caterina Balasso, Dr. José Antonio Muci, Dr. José Gregorio Torrealba, Dr. Juan Alfonzo Paradisi, Dr. Luis Fraga Pittaluga, Dr. Manuel Rojas, Dr. Nicolás Badell y la Dra. Belén Ramírez, así como también 26 profesores nacionales. 

 

Manifestaron que “estas Jornadas brindarán un importante espacio de discusión para temas relacionados a la contratación estratégica de la Administración, la tutela judicial efectiva, justicia constitucional, legalidad y acierto en los procedimientos contencioso administrativos, el principio y derecho fundamental de buena administración, así como temas relacionados a los servicios públicos”.

 

Plantearon que la continuación de las Jornadas en esta nueva sede permitirán a numerosos doctrinarios y profesores del Derecho Público, reencontrarse con la comunidad jurídica de nuestro país, así como con servidores de la Administración Pública y miembros del Poder Judicial para seguir apoyando el fortalecimiento de nuestra cultura de crecimiento en la doctrina del Derecho Administrativo, el Derecho Constitucional, el Derecho Administrativo Económico y de la Regulación, esenciales para la construcción del Estado Social, Democrático y de Derecho, y la seguridad jurídica.  

 

El evento se realiza entre el 6 y 9 de noviembre en el Hotel Real Intercontinental de esta ciudad de Santo Domingo.

 

El régimen penitenciario de la República Dominicana ha sufrido transformaciones sucesivas en los últimos años, ya sea ampliando el margen de los derechos de las personas privadas de libertad o procurando la mejora gradual de las condiciones de las cárceles. En ese sentido, la Fundación Institucionalidad y Justicia, Inc., (FINJUS), considera importante que la sociedad dominicana le preste gran atención a los detalles de este Proyecto de Ley que regula el Sistema Penitenciario y Correccional, el cual fue reintroducido en la Cámara de Diputados el pasado 25 de septiembre del presente año 2018.

 

A la luz de la ponderación legislativa del proyecto de ley que pretende actualizar y regular el marco normativo del Sistema Penitenciario y correccional en República Dominicana, la Fundación Institucionalidad y Justicia, Inc. (FINJUS), considera oportuno realizar algunas observaciones a fin de aportar reflexiones al debate que suscita el conocimiento de una regulación tan sensible como esta.

 

Hemos expresado en numerosas ocasiones que nuestro país debe abocarse a una transformación integral del sistema penitenciario, y en función de ello, entendemos como una pieza importante esta normativa legal que permitirá al Ministerio Público como órgano rector y responsable del régimen penitenciario, contar con las herramientas jurídicas, técnicas, económicas y operativas adecuadas para transformar el sistema carcelario y eliminar la coexistencia de dos modelos de reclusión totalmente incompatibles entre sí; adoptando medidas tendentes a mejorar la calidad de vida de los internos recluidos en los centros carcelarios del país.

 

El referido proyecto establece, a grandes rasgos, actualizar y adecuar la normativa sobre el Régimen Penitenciario, sistematizar la información penitenciaria y correccional, esclarecer las atribuciones de los organismos del sistema penitenciario, erradicar las condiciones de hacinamiento, diseño, construcción, ejecución y equipamiento de las edificaciones, del régimen disciplinario, entre otros aspectos que ameritan ser ponderados por el carácter altamente sensible de esta normativa.

 

 

Del Sistema de Automatización de Información Penitenciaria y Correccional

 

Es importante destacar que el proyecto normativo en cuestión crea el sistema de automatización de información penitenciaria y correccional, donde se incorporan las tecnologías a las actividades de la administración penitenciaria, como un factor estratégico esencial para garantizar el procesamiento computarizado de la información relativa a las personas privadas de libertad, así como su proceso judicial, en aras de alcanzar una mayor eficacia y eficiencia en la gestión de datos.

 

En suma, este sistema automatizado establece funciones puntuales al juez de ejecución de la pena y no genera ambigüedades en cuanto a su radio de acción, respecto a quién tendrá acceso relativo a las personas privadas de libertad. Asimismo, este mecanismo permitirá a la Procuraduría General de la República guardar estricta confidencialidad de los datos que se generan en los diferentes centros de corrección y rehabilitación y determinar que la información utilizada en ellos sea utilizada para fines de investigación.

 

De los derechos de las personas privadas de libertad y la creación de la carrera

 

En el marco de la consolidación del Estado social y democrático de derecho, la protección de los derechos fundamentales juega un papel trascendente. Históricamente ha existido una cultura de desprotección de los derechos hacia las personas que se encuentran privadas de libertad, de la reducción al máximo de las garantías que la Constitución les atribuye.

 

Este proyecto de ley, enmarcado en la tendencia neo-constitucionalista de la región latinoamericana, posibilita un catálogo amplio y preciso de los derechos que podrán gozar las personas privadas de libertad. Tal como lo establece nuestra Constitución, el proyecto obliga al respeto de la dignidad personal; el derecho a las comunicaciones con su familia; acceso a servicios de salud sin discriminación; condiciones de los espacios; inviolabilidad de su intimidad; acceso a la información personal y de acontecimientos nacionales relevantes; y ante todo a la tutela judicial efectiva, entre otros.

 

El hecho de que exista este catálogo de derechos establecidos por ley y, en suma, que este contenido pueda hacerse operativo, brindará mayores garantías a las personas privadas de libertad y hará más coherente el régimen penitenciario actual frente a los más altos estándares normativos internacionales.

 

Por otro lado, debe destacarse la creación de la Carrera del Servicio Penitenciario y Correccional para todo el personal que se desempeña en el sistema correccional. Somos de opinión que la obligatoriedad de incluir un sistema de carrera en un tema tan sensible, procurará a su vez una mejor gestión de las estructuras diseñadas para la privación de libertad y posterior reinserción social, dotando al país de mayores exigencias en el marco del servicio público y, por tanto, un fortalecimiento inmediato de la seguridad jurídica.

 

Del diseño, construcción y ejecución de las edificaciones carcelarias

 

Otro aspecto importante que contiene el proyecto de ley es que promueve el diseño, construcción y ejecución de las edificaciones carcelarias necesarias para dar respuestas a las condiciones de hacinamiento de los centros penitenciarios en el país. Tal como hemos mencionado en numerosas ocasiones, unos de los mayores problemas que sufren quienes están privados de libertad en aquellas cárceles que continúan estancadas en el viejo sistema de reclusión es la vulneración sus derechos fundamentales por la sobrepoblación existente.

 

En atención a los parámetros de diseño y ejecución, las construcciones de los centros carcelarios deberán de sustentarse en estudios y tendencias del sistema carcelario. Además, la tipología arquitectónica para la prestación de los servicios correccionales deberá ser revisada cada cinco años.

 

Sin embargo, coincidimos con quienes entienden que la construcción de más edificaciones penitenciarias no se constituye en la principal respuesta ante la problemática carcelaria, pues la función penitenciaria deberá estar orientada a la rehabilitación y la reinserción social de la persona privada de libertad, de modo que cuando cumpla su sentencia, a pesar de su antecedente carcelario, el individuo o ex convicto pueda incorporarse sin mayores dificultades a la vida cotidiana, sin que ello constituya una limitante social o laboral que pueda perseguirle en lo sucesivo.

 

Del Régimen Disciplinario

 

En cuanto a las sanciones disciplinarias a aplicar a las personas privadas de libertad que hayan cometido faltas muy graves las mismas deben responder al principio de proporcionalidad y razonabilidad en relación a la falta. Por tanto consideramos que deben readecuarse y reorganizarse las conductas consideradas como leves, graves y/o muy graves, tomando en cuenta que éstas han de estar sujetas a la regla de correspondencia entre la trascendencia y gravedad de la acción sancionable y la sanción misma establecida para dicha falta.

 

Desde FINJUS, somos de opinión que la valoración como una falta grave a cualquiera de las violaciones al reglamento penitenciario dependerá de lo perjudicial que sea sustancialmente la acción. En ese orden, lo que debe tomarse en cuenta para catalogar de falta leve, grave o muy grave deben tener relación entre sí en cada categoría y, ante todo, que cuando se tratara de faltas muy graves especificar que ello constituya la violación a algún tipo penal u otras características que alteren verdaderamente la naturaleza de la reclusión penitenciaria.

 

En cuanto a las sanciones de aislamiento[1] hasta por treinta días que establece el artículo 128 del Proyecto, la misma constituye un serio y grave castigo sobre el interno que exige una aplicación restrictiva. Esta medida sólo deberá ser aplicada en casos de necesidad evidente, es decir, agresividad o violencia del interno o su reiterada y gran alteración de la normal convivencia con los demás internos.

 

En definitiva y por las implicaciones del aislamiento, entendemos que su aplicación debe regirse por criterios extremadamente restrictivos y que, es posible su aplicación no solo a la falta muy graves sino también a las graves, y leves, cuando éstas exclusivamente deberían de ser aplicadas en las primeras, en función de su especial gravedad y en concordancia con las normas internacionales que rigen esta materia.

 

Por otro lado, debemos destacar que este proyecto normativo establece líneas de acciones para mejorar y actualizar los programas y técnicas de reinserción, sistematizando las actividades en torno a un tratamiento progresivo y un seguimiento efectivo de los avances de los internos, la cobertura de los programas de rehabilitación, la adecuada división de internos, entre otros. Esto contribuirá a evitar que la salida de los internos no se traduzca en una condena social permanente sino que adjudica la debida responsabilidad del Estado a quienes debe reinsertar y tutelarle sus derechos.

 

El Proyecto de Ley que Regula el Sistema Penitenciario y Correccional en República Dominicana puede representar un antes y un después en toda la estructura que simboliza la privación de libertad a lo largo de los años. Se hace urgente que la sociedad y los poderes públicos respalden un proyecto de ley de esta naturaleza. El fortalecimiento de la institucionalidad democrática depende de todos los entes que en el Estado se enmarcan y, de este modo, podría promoverse progresivamente un ambiente de armonía y convivencia social más amplio para el país.

 

Dr. Servio Tulio Castaños G.

2 de noviembre del 2018.

 

[1] Una aplicación excesiva del régimen de aislamiento constituye un trato o pena cruel, inhumana o degradante, e incluso tortura en algunos casos. Ver recomendaciones del Comité Europeo para la Prevención de la Tortura 2011 (CPT).

 

30 de octubre, 2018

 

Licdo. Danilo Medina Sánchez

Presidente del Consejo Nacional de la Magistratura

 

Vía: Dr. Fran Euclides Soto Sánchez

Secretario del Consejo Nacional de la Magistratura

 

Distinguido Señor Presidente

Distinguidos Miembros del Consejo:

 

La Fundación Institucionalidad y Justicia, Inc., (FINJUS), Inc. en virtud de las disposiciones de la Ley Núm. 138-11, Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura y su Reglamento de Aplicación, y atendiendo a su Convocatoria para designar a los Jueces que ocuparán las cuatro (4) vacantes del Tribunal Constitucional,  tenemos a bien presentar las candidaturas de las personas que enumeramos más abajo.

 

Nos anima nominar a estos distinguidos juristas y magistrados nuestro convencimiento de que es imprescindible que la ciudadanía exprese con acciones como ésta, su compromiso con el fortalecimiento de la institucionalidad democrática en un Estado Social y Democrático de Derecho.

 

La nominación de estas personas se basa en el reconocimiento de sus trayectorias en los niveles académico, intelectual, jurídico y de servicio, y tenemos la esperanza de que sean ponderados de manera objetiva, de forma que su eventual selección se realice exclusivamente en función de los méritos que resaltamos de cada uno de ellos.

 

Las personas que proponemos como Magistrados del Tribunal Constitucional son, en orden alfabético:

 

  1. Arelis Socorro Ricourt
  2. Bernabel Moricete Fabián
  3. Claudio Aníbal Medrano
  4. Cristóbal Rodríguez
  5. Domingo Antonio Gil
  6. Gladys Sánchez Richiez
  7. José Alejandro Ayuso
  8. Juan Alfredo Biaggi
  9. Julio José Rojas Báez
  10. Miguel Valera
  11. Rafael Ciprián Lora
  12. Rosina de la Cruz Alvarado
  13. Sergio Antonio Ortega
  14. Yokaurys Morales Castillo

 

 

Los juristas y magistrados propuestos anteriormente son, a nuestro juicio, individuos honorables, con alta capacidad y reconocidos socialmente en sus tareas y funciones en el marco de las ciencias jurídicas.

 

Agradecemos de antemano su atención a la presente comunicación, aprovechamos para expresarle nuestra alta consideración.

 

Muy atentamente,

 

 

 

 

Dr. Servio Tulio Castaños Guzmán

Vicepresidente Ejecutivo de FINJUS

En el marco de la ponderación legislativa del proyecto de ley que pretende actualizar el marco normativo del Colegio de Abogados de la República Dominicana, la Fundación Institucionalidad y Justicia, Inc. (FINJUS), considera oportuno realizar algunas observaciones a fin de aportarlas al debate que suscita el conocimiento de una regulación sectorial vital en nuestra sociedad.

 

El referido proyecto establece, a grandes rasgos, las cuestiones sustanciales que regirán la vida del Colegio de Abogados de la República Dominicana (en lo adelante CARD), como son su integración, régimen disciplinario, atribuciones, órganos de dirección y decisión, patrimonio, entre otros aspectos que ameritan ser ponderados para que se convierta en un instrumento adecuado para dar respuesta a las situaciones que se generan a lo interno del Colegio.

 

De la integración y membresía

 

Esta iniciativa legal reserva al CARD la facultad de inhabilitación del ejercicio de la profesión de Derecho por deuda, según lo establece el artículo 102:

 

Pérdida de calidad de miembro activo. La calidad de miembro activo se pierde por tres meses de retraso en el pago de la cuota anual, lo que conlleva a la suspensión de los derechos de membresías. Párrafo. La pérdida de la condición de miembro activo del Colegio implica la inhabilitación para el ejercicio de la profesión de derecho.

 

Consideramos que una interpretación literal y conjunta de esta restricción pudiera afectar bienes jurídicos protegidos, como es el derecho al trabajo, al establecerse la inhabilitación del ejercicio de la profesión por falta de pago de la cuota anual de la colegiatura, introduciendo un elemento en esta normativa relativa a la limitación de derechos, lo que desborda la naturaleza propia del Colegio.

 

A modo de precisión de la redacción del artículo 8, que versa de igual forma sobre la integración y membresía, entendemos que al listarse quienes componen ese órgano sectorial, parecería que se hace una clasificación. De manera específica, sugerimos que, en el numeral 3 de este artículo, resulta conveniente indicar que forma parte del CARD: “todo profesional del derecho que, en ejercicio de una función y en razón de sus conocimientos jurídicos preste el concurso de su asesoramiento. Así también los docentes, investigadores, consultores o asesores jurídicos de personas físicas o morales, tanto públicas como privadas”. Con ello se evitaría dar lugar a interpretaciones erróneas derivadas de la imprecisión de que esos docentes, investigadores y consultores han de ser abogados de la República Dominicana, previamente inscritos mediante el procedimiento para obtención del carnet que otorga esta organización.

 

De la distribución de los ingresos

 

Con relación al manejo de los ingresos netos de todo lo percibido en el CARD resalta que, en el articulado que trata sobre ello, solo se contempla un total de 60% de los ingresos distribuidos de la siguiente forma: 30% a la Escuela Nacional del Abogado; 20% al Instituto de Protección del Abogado, y 10% para las seccionales provinciales y del Distrito Nacional. Se advierte que parecería que el restante 40% de los ingresos quedarían sujetos a la voluntad discrecional de los órganos de dirección.

 

Esto debe ser revisado y definidos los renglones en que se invertirán esos recursos, pues esta normativa sectorial debe garantizar los mayores niveles de transparencia y asegurar eficacia en cuanto a la distribución y ejecución del gasto.

 

Conformación y elección de los órganos de dirección y decisión

 

Recomendamos precisar lo relativo a los períodos de ejercicio de los cargos de la Junta Directiva, a fin de que todos los miembros de este órgano reciban un tratamiento similar y que no solo los vocales estén imposibilitados para la repostulación luego de un segundo periodo de 3 años. Generalmente, en legislaciones de este tipo se establece esta limitación a las funciones del Presidente por ser el de mayor grado de jerarquía.

 

Así también corresponde evaluar la disposición de no destitución de las funciones de los miembros de la Junta Directiva, pues no contempla excepciones sobre temas relativos a faltas graves que pudiesen ser cometidas por cualesquiera de sus integrantes.

 

Consideraciones finales

 

Es importante destacar que en el país las corporaciones profesionales no tienen reconocimiento constitucional, sino que son creaciones libres del Poder Legislativo que las inviste de potestades de derecho público para la ordenación de determinados sectores, como es el caso del Colegio de Abogados. De forma que cualquier iniciativa legal que pretenda la regulación del ejercicio profesional del derecho está sujeta a parámetros de razonabilidad, en razón de que puede afectar derechos fundamentales.

 

FINJUS considera que el proyecto del Ley que pretende instituir el Colegio de Abogados de la República Dominicana, por su dimensión altamente reguladora de la profesión liberal de la abogacía, y al tratarse de un proyecto de ley que establece los presupuestos jurídicos de un ente de derecho público interno, debe ser objeto de un amplio debate, del cual debe surgir un acuerdo Estado-Sociedad, para que sea aplicable y razonablemente sostenible.

 

Se requiere, por tanto, una mayor y mejor deliberación de la normativa para que los interesados y la comunidad jurídica en general puedan realizar sus aportes y el resultado sea una ley técnicamente adecuada, socialmente consensuada y políticamente aplicable.

 

 

Dr. Servio Tulio Castaños G.

24 de octubre de 2018

Las infracciones electorales: modelos jurisdiccionales, persecución y penalidades

 

 Damas y caballeros, muy buenos días,

 

En nombre de la Fundación Institucionalidad y Justicia, (FINJUS), me complace dar las gracias al Tribunal Superior Electoral, en la persona de su juez presidente —magistrado Román Jáquez— y a los demás jueces que integran esta alta corte, por invitarnos a formar parte del desarrollo de este Primer Congreso Internacional de Justicia Electoral y Valores Democráticos, en el cual se ha propuesto abordar una serie de temáticas relativas a la competencia de los órganos contenciosos electorales.

 

El panel que nos ocupa en la jornada de hoy, toca un aspecto sensible y de vital importancia dentro del amplio espectro de la denominada Justicia Electoral; me refiero a “Las infracciones electorales” estudiadas desde los modelos jurisdiccionales, la persecución y las penalidades.

 

La realización de este congreso y las demás actividades orientadas a la profundización de este tema, resulta propicio de cara a la nueva configuración de nuestro ordenamiento jurídico electoral luego de la reciente aprobación de la ley de partidos, agrupaciones y movimientos políticos y toda la producción normativa que deberá derivarse dado el advenimiento, en poco menos de 2 años, de los próximos procesos electorales.

 

 

  1. Introducción.

 

Las normas que rigen al Derecho Electoral son de vital importancia para el orden democrático de cualquier país. A lo largo de la historia latinoamericana, los torneos electorales han tomado un papel preponderante en la vida institucional sirviendo como reflejo de la naturaleza de las sociedades donde se han celebrado.

 

Por ello, han debido establecerse reglas de juego bastante claras cuando un país se aboca a celebrar procesos eleccionarios, mediante los cuales se deciden aspectos tan importantes como lo es la soberanía popular y la representación de las voluntades de la ciudadanía a través del modelo de la democracia representativa. Esto amerita un tratamiento responsable que implica regulaciones en torno a cada uno de los detalles previos, presentes y posteriores al momento de las elecciones.

Ciertamente, apostar por el diseño de una justicia electoral efectiva ha constituido un factor importante para los recientes procesos de redemocratización y consolidación democrática en América Latina, así como también para la vigencia del Estado de Derecho y la consiguiente solución de los conflictos electorales por vías institucionales adecuadas y especializadas.

 

En palabras de Fix-Zamudio la “judicialización” de los conflictos electorales da respuesta “…a la necesidad de salvaguardar la naturaleza jurisdiccional de la función de juzgar las elecciones (extrayéndola de la competencia de asambleas políticas), sin exponer al respectivo Poder Judicial o, al menos, a su respectiva Corte Suprema de Justicia a los recurrentes cuestionamientos y acechanzas político-partidistas”[1].

 

De ahí la necesidad de estructurar esquemas de justicia electoral que sean consistentes y que a su vez se vuelvan más resistentes con la finalidad de proporcionar medios y mecanismos que garanticen la regularidad de los procesos electivos y la defensa de los derechos electorales.

 

Esto requiere, en primer orden, entender que la naturaleza de los procesos políticos no es uniforme como sí han de ser las ciencias jurídicas. Debe tomarse en consideración que la heterogeneidad de los momentos políticos, generalmente, impide instalar en el ordenamiento jurídico las reglas necesarias para consolidar una garantía efectiva frente a todo lo que pudiese surgir en el ámbito electoral.

 

A pesar de la variabilidad de los diversos escenarios electorales, las prácticas que podrían ser consideradas eventualmente como delitos electorales ya han tenido una naturaleza similar en los últimos años, lo cual ha permitido esclarecer al legislador en torno a un mínimo de reglas básicas que regulen situaciones que menoscaban el orden y la democracia en el marco de estos comicios.

 

De este modo, han podido incorporarse a los distintos ordenamientos jurídicos un conjunto de reglas que han servido para enfrentar la violación a las reglas democráticas en los momentos electorales. Con ello se demuestra la importancia de contar con un diseño de justicia electoral, ya que no sólo se trata de la celebración de las elecciones sino también de las implicaciones legales, jurisdiccionales y formales de un determinado acto y de su incidencia en la vida democrática de cualquier nación.

 

Tal como lo define el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, hay características relevantes de la justicia electoral, en razón de que permite la consecución de tres aspectos esenciales,

 

garantizar que cada acción, procedimiento y decisión relacionada con el proceso electoral se acoja al marco jurídico; proteger o restablecer los derechos electorales; y dar a las personas que consideren que sus derechos electorales han sido violentados la posibilidad de plantear una impugnación, que su caso sea escuchado y obtener un fallo[2].

 

Visto esto, se deriva que no se trata de un aspecto simple, pues las propias condicionantes antedichas definen múltiples aspectos no sólo de la vida electoral y política sino de todo un diseño institucional y, a su vez, un aspecto social. Por estas razones, puede decirse que “la justicia electoral trasciende la simple aplicación del marco jurídico; también es un factor dentro del diseño global y de la conducción de todo proceso electoral, e influye en las acciones de las partes interesadas que participan en dichos procesos[3]”. 

 

Esto refleja la amplitud de la justicia electoral y –si consideramos la complejidad del tejido social latinoamericano–, podrá entenderse la necesidad de contar con definiciones precisas de las infracciones electorales y todo lo que de ellas se derivan. Por tanto, explicaremos en términos conceptuales la infracción electoral y su naturaleza en los modelos jurisdiccionales de la Justicia Electoral.

 

Consecuentemente, haremos puntualizaciones con respecto a la persecución de las infracciones electorales, lo cual imprime en el ordenamiento jurídico distintas interrogantes que han de ser planteadas con el fin de reflexionar sobre los parámetros estandarizados de persecución; también debe ponderarse que ya no se trataría de crímenes y delitos en el aspecto estrictamente penal sino que ello ha de ser visto de cara a la lesión del orden democrático que produce.

 

  1. Concepto de infracción electoral.

 

Transgredir los presupuestos normativos de las legislaciones puede eventualmente lesionar los bienes jurídicos protegidos en la Constitución. Esta situación no es ajena al marco electoral y de allí nace el concepto de infracción electoral, en términos muy básicos.

 

En ese sentido, vista la trascendencia teórica y práctica de la justicia electoral, nos ocuparemos, a continuación, de desarrollar un aspecto vital de los procesos que en ella se enmarcan: las infracciones electorales.

 

A pesar de que el artículo 170 de la Ley Electoral No. 275-98 establece las competencias en las infracciones electorales, esta no define el término en discusión. En suma, al tratarse de una legislación que ha de ser reformada cuanto antes, le da competencia a los tribunales penales para su procesamiento, desconociendo la naturaleza de estas infracciones. Huelga decir que posteriormente la Ley Orgánica del Tribunal Superior Electoral No. 29-11 modificó este aspecto dotando al TSE de competencia para conocerlas, aunque no definió de igual forma el concepto de infracciones electorales.

 

Básicamente, se conoce como infracciones o delitos electorales al “conjunto de conductas atentatorias contra la transparencia y la objetividad del proceso electoral, como asimismo contra la igualdad entre los distintos competidores en la lid electoral y contra la libre manifestación de su opción de voto por parte del elector[4]”. Es decir, que la comisión de actos que se enmarquen en este contexto implican a su vez una vulneración a principios elementales del marco jurídico y el orden constitucional: legalidad, transparencia y objetividad.

 

Una corriente doctrinaria entiende que las llamadas infracciones electorales no tienen carácter penal sino administrativo, y que, por tanto, dan lugar a un proceso no judicial sino administrativo, en el que recae una resolución puramente administrativa donde la sanción es dada por parte de la administración. Esto contrasta con la acepción conocida de los delitos, los cuales tendrían el concurso de implicaciones penales, y es ahí donde radicaría la distinción entre estas dos figuras de los sistemas de consecuencias —delitos e infracciones electorales—.

 

Todo lo concerniente a delitos e infracciones electorales se concentran en un ámbito muy especial de las ciencias jurídicas y cuya configuración no puede observarse desde una visión particular del Derecho. Por esta razón es que, en el ámbito de la justicia electoral, no podemos reducir nuestros argumentos sobre la base de conceptos simplistas, debido a que esto tergiversa la esencia penal y administrativa (en términos jurídicos) y las consecuencias sociales y políticas que se generan.

 

En el marco de nuestro orden democrático, se hace más que necesario definir con claridad las reglas de juego que tienen que ver con la violación a los principios electorales. Decimos esto en virtud de que la aprobación de regulaciones de carácter electoral en nuestro país ha requerido una ardua labor de las instituciones y amplias discusiones de la sociedad civil, por lo cual debe existir un consenso previo en cuestiones básicas como el marco conceptual.

 

En ese sentido, concierne a la ciudadanía conocer en qué consisten las infracciones electorales. De ahí la importancia de su abstracción en el ordenamiento jurídico. Igualmente, en el marco de procesos electivos tan convulsos como los que hemos visto a lo largo de la historia, se hace urgente el establecimiento de límites precisos entre las partes y frente a los electores, antes de que el país vuelva a abocarse a ellos.

 

En cuanto al concepto de la infracción electoral, consideramos fundamental agregar lo planteado por el profesor experto Cruz Blanca, quien ha establecido que, en esta materia,  

 

el bien jurídico protegido es la libre organización y realización de los procesos electorales para elegir a los titulares de un cargo público, el bien jurídico tutelado es el sufragio y sus características de universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible, así como velar por el debido funcionamiento de los órganos electorales[5].

 

Por tanto, teniendo la definición e implicaciones sociales y políticas del concepto, hemos añadido lo que integralmente significa la protección de los bienes jurídicos. De este modo, podemos adentrarnos a verificar cómo se enmarcan éstos en los modelos jurisdiccionales que han sido diseñados en la Justicia Electoral, su procesamiento y direccionalidad.

 

 

  • Los modelos jurisdiccionales en la Justicia Electoral.

 

Entendiendo lo anterior, que el ejercicio del derecho al sufragio en el marco de cualquier proceso electoral es susceptible a la ocurrencia de una multiplicidad de conflictos de alcance e implicaciones considerables en el orden político nacional, se sobreentiende la necesidad de diseñar mecanismos de control efectivos que aseguren el pleno respeto a la voluntad popular expresada mediante elecciones justas, transparentes, pluralistas y de conformidad a la ley.

 

Dentro de estos mecanismos de control, se encuentran la labor legislativa, la cual se materializa en la producción normativa; los órganos administrativos y la intervención judicial mediante la resolución de conflictos en sede jurisdiccional.

 

En este sentido explica el ex magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral de México, doctor José de Jesús Orozco Henríquez, quien hace un detalle pormenorizado respecto de la intervención de estos órganos, al establecer que: “…los diversos medios jurídico-técnicos de impugnación o control (juicios, recursos o reclamaciones) de los actos y procedimientos electorales, ya sea que se sustancien ante un órgano de naturaleza administrativa, jurisdiccional o política, para garantizar la regularidad de las elecciones y que las mismas se ajusten a derecho, corrigiendo casuales errores o infracciones a la normativa electoral…, contribuyen a asegurar la legalidad, certeza, objetividad, imparcialidad, autenticidad, transparencia y justicia de los actos y procedimientos electorales”.

 

De esto se desprende que el contenido de justicia electoral no se circunscribe únicamente a la acción en justicia. Sin embargo, es quizás mediante ella donde se pone en marcha gran parte de lo que implica la anterior consideración. De hecho los órganos judiciales en temas electorales son el instrumento más recurrido para canalizar institucional y civilizadamente esa conflictividad político electoral; como también representan la garantía de que los procesos electorales cuenten con la credibilidad y confianza suficientes de cara a la ciudadanía.

 

El delito electoral, al igual que la infracción administrativa electoral, son una especie de acto atípico que choca con los preceptos legales. Contextualizando esto a nuestra historia, podemos señalar fenómenos alejados del buen proceder legal que, hasta cierto punto, son vistos como válidos y hasta como parte esencial en el juego político, me refiero a la: “compra de votos”, la omisión de actos ordenados por el ordenamiento jurídico, la imposición de las cúpulas sobre la ley, entre otros.

 

Ahora, de conformidad a la nueva ley de partidos y la perspectiva que introduce pudiésemos ampliar el espectro y hablar de aquellos gastos desmedidos fuera de los topes de campaña permitidos por la norma o la abstención de rendir un informe sobre los ingresos y gastos del partido o respecto del origen de las donaciones, de manera específica.

 

Los órganos judiciales, como parte de este diseño de justicia electoral, se erigen como mecanismos de control, post actuación, que buscan garantizar un correcto discurrir de la vida electoral; la sede jurisdiccional comprende tanto los tribunales ordinarios, que conforman el poder judicial, como aquellos tribunales que se separan de los poderes tradicionales —legislativo, ejecutivo o judicial—a los cuales se les entiende autónomos, como lo es, en nuestro caso, el Tribunal Superior Electoral, el Tribunal Constitucional y el Tribunal Superior Administrativo.

 

Con relación a los modelos jurisdiccionales, cabe precisar que la historia electoral latinoamericana, tradicionalmente, encomendaba la solución de los conflictos electorales a organismos de naturaleza política-partidaria[6], pero en los últimos años con el paradigma constitucional se instauró la tendencia de atribuir el conocimiento y decisión de dirimir las controversias post electivas o los conflictos que surjan a lo interno de los partidos políticos a los órganos electorales especializados.

 

No podría hablar de un modelo de organización electoral ideal, pues “la naturaleza de los órganos electorales varía en los distintos ordenamientos constitucionales o legales, es decir, puede tratarse de instituciones administrativas o jurisdiccionales, temporales o permanentes, en los cuales el grado de autonomía e independencia es diverso, es decir, es posible que se trate de organismos que forman parte de alguno de los poderes del Estado, o bien,”[7] pueden funcionar como órganos extra-poderes especializados, que pueden actuar fuera de la órbita de los poderes público [tradicionales] —esto es así porque la Teoría de la División de Poderes de Montesquieu ha ido evolucionando—; lo que sí ha de tenerse como premisa es que sea cual sea el modelo, el organismo electoral tiene la responsabilidad de asegurar la integridad [de las elecciones][8]con la finalidad de garantizar procesos apegados a las leyes y que los mismos se ajusten a los principios constitucionales.

 

En consonancia con lo anterior, el fortalecimiento de cualquier modelo jurisdiccional, apegado a un diseño de justicia electoral efectiva, debe comprender que, “el establecimiento de organismos electorales, administrativos y jurisdiccionales ajenos a los poderes tradicionales, o bien, especializados con autonomía constitucional en sus funciones y decisiones, contribuye al fortalecimiento de la democracia, dotando de confiabilidad a las instituciones que conforman el sistema político, porque para que la democracia exista se requieren de normas, procedimientos e instituciones que la hagan posible”[9]

 

En cuanto a un modelo jurisdiccional efectivo, resaltamos que la tendencia contemporánea latinoamericana muestra a los tribunales autónomos o especializados como los órganos más loables para encargarse de la organización, vigilancia y juzgamiento de los procesos electorales, no obstante, no existe homogeneidad respecto de cuáles deben ser sus características esenciales, ni cuál tiene que ser su estructura, integración y funcionamiento.

 

Sin dudas, esto representa un reto directo a los órganos contenciosos electorales de erigirse, tal y como lo conciben algunos doctrinarios, en aquellas sedes donde se cumplan a cabalidad los principios y valores consagrados en los ordenamientos supremos; aunque el grado de autonomía sea variable en los distintos ordenamientos constitucionales.

 

  1. La persecución de las infracciones electorales.

 

Un modelo jurisdiccional eficaz no solo comprende el órgano judicial per se, sino también requiere de que se pondere y estructure una persecución penal de crímenes y delitos electorales especializada.

 

En nuestro país, la persecución de las infracciones electorales, en principio, le corresponde al ministerio público “por apoderamiento de parte interesada” lo cual obliga que los delitos e infracciones electorales sean arrastrados a la perspectiva pura de lo penal arriesgando el tratamiento diferenciado que ameritan estos actos antijurídicos.

 

Entendemos que para el conocimiento de esas infracciones, de las cuales la ley Orgánica del Tribunal Superior Electoral atribuye competencia a este órgano, se hace necesario de un persecutor que tenga las facultades y el elemento orgánico que haga viables sus funciones, para su efectiva judicialización.

 

Sería conveniente estudiar la funcionabilidad de la figura del fiscal electoral que permita la especialización de la persecución de esta tipología de delitos, todo ello entendiendo que esto contribuye a fortalecer la ingeniería institucional que rige los sistemas de consecuencias, permitiendo contar con entidades responsables y eficientes en el cumplimiento y ejecución de la ley. Estimamos que esto debe ser una alternativa a ser ponderada.

 

  1. Sistemas de consecuencias en los regímenes normativos electorales.

 

El derecho electoral también asegura el cumplimiento de sus normas mediante un régimen de responsabilidades penales o administrativas en materia electoral, conformado por el conjunto de sanciones aplicables a los sujetos responsables de delitos o infracciones administrativas en materia electoral. Esto es el contenido de lo que se denomina sistema de consecuencias.

 

Como bien lo plantea el manual de IDEA internacional sobre Justicia Electoral, este régimen tiene un carácter eminentemente punitivo, ya que no corrige ni priva de efectos legales a la irregularidad electoral sino que castiga al responsable del delito o infracción, lo cual se constituye en el mecanismo para asegurar el cumplimiento del ordenamiento con el objetivo de no lesionar bienes jurídicos tan esenciales como los valores democráticos para la vida nacional.

 

Tal y como apuntábamos en los modelos jurisdiccionales, la imposición de una pena, que es el fin ulterior del establecimiento de sistemas de consecuencias, se da a través de un órgano que puede ser un tribunal, como en la generalidad de los casos que se ventila en un tribunal penal o en un tribunal electoral especializado; o mediante sanción administrativa impuesta por la entidad correspondiente, esto es más usual en países con tradición de common law.

 

Tomando de referencia países que comparten nuestra herencia jurídica, se observa a los órganos judiciales y, en consecuencia procesos seguidos en sede jurisdiccional, como los más idóneos para lograr la consecución de justicia electoral. Es por ello que se nos impone avanzar en materia normativa en la conceptualización y delimitación precisa de las conductas que se encuadren en delitos e infracciones electorales, con el objetivo de lograr sistemas de consecuencias cada vez más fuertes y eficaces que desincentiven la comisión de actos que vayan en detrimento de la naturaleza de nuestros Estados sociales, democráticos y de derecho.

 

Necesidad de fortalecimiento del régimen normativo electoral.

 

La recién aprobada Ley de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos No. 33-18, es una muestra fehaciente de la necesidad de fortalecer el régimen normativo electoral dominicano, especialmente en lo que concierne a los sistemas de consecuencias. El Capítulo IX sobre las Penalidades presenta ambigüedades que requieren de precisión. En primer lugar, al identificar los artículos que contienen las normas que pertenecen a este sistema, se detecta que el legislador ha incluido en ellos -y de manera indistinta- tipos penales que acarrean sanciones administrativas y otros que acarrean sanciones penales. Posteriormente, no sólo establece sanciones sino también algunas reglas de atribución de responsabilidad. 

 

Esta ambigüedad en la redacción de las normas que ameriten una violación a las reglas de juego y a la estructuración de tipos penales suele ser común en muchas legislaciones de nuestro país. El régimen electoral dominicano no puede carecer de precisiones, por las razones sociales y políticas de nuestro contexto como nación, las cuales fueron anteriormente explicadas.

 

En ese sentido, si atendemos al contenido de la Ley Electoral No. 275-98 podrá notarse que sí existen infracciones, delitos y crímenes electorales consignados en dicha norma, dentro de ello: fraude en la presentación de las boletas electorales; escrutinio fraudulento; falsedad en la firma del certificado de elección; abandono del cargo; propaganda dentro del colegio electoral; entre otros. Sin embargo, esta tipificación de delitos que conllevan penas de prisión correccional desde tres meses hasta un año, de acuerdo a la ley, no resultan suficientes para adecuarse a la realidad política dominicana.

 

Cabe resaltar que en la Ley Electoral vigente las figuras de infracción, delito y crimen parecerían estar concebidos para utilizarse de forma indistinta o para no tener una diferenciación sustancial ni siquiera evidenciada en las penas aplicables, como sería lo lógico desde la perspectiva del derecho penal básico que indica como parámetro la gravedad del asunto; incluso puede observarse que el término infracción se establece como figura genérica en la cual se engloban tanto el delito como el crimen.

 

Esto amerita ser delimitado de conformidad con las clasificaciones propias de nuestro ordenamiento jurídico sin olvidar contextualizarlo a la actualidad, de manera que una ley electoral reformada contenga una categorización marcada de estas figuras que permita dilucidar cuáles conductas y/o actos estarán subsumidas a cada nivel de clasificación, en función de la lesividad que supongan a los bienes jurídicos protegidos.

 

Por éstas y otras razones, consideramos trascendente que el país se aboque a una discusión seria en torno al contenido de la Ley Electoral, tal como fue vigilante la ciudadanía frente a la Ley de Partidos. De manera especial, es importante destacar qué va a contener todo lo referente a los sistemas de consecuencias en esta materia. Si tenemos un sistema de consecuencias fuerte, será más difícil que el ejercicio político y el régimen electoral sean golpeados por el clientelismo, las arbitrariedades y la presencia de actores políticos que con sus acciones contaminan el escenario político dominicano.

 

  1. Consideraciones finales

 

La consolidación de un verdadero Estado democrático y de derecho amerita que nuestro país avance hacia el fortalecimiento de un régimen electoral que cuente con herramientas eficaces para el control de la corrupción, la erradicación del clientelismo y demás formas desvirtuadas del verdadero quehacer político a través del fortalecimiento de mecanismos de sanciones efectivas que castiguen a  quienes desnaturalicen el ejercicio de la política y el papel esencial que juegan los partidos en la democracia.

 

La existencia de una justicia electoral idónea para resolver jurídicamente los conflictos que de ellos se deriven, es indispensable para amparar el derecho de los actores electorales en la justicia y asegurar su tutela judicial efectiva. Y más aún, esto constituye un elemento imprescindible para proteger la soberanía popular expresada a través del sufragio y la participación política como derechos fundamentales contemplados en nuestro ordenamiento constitucional.

 

Saludamos actividades como estas en las cuales se pueda continuar planteando ideas que puedan eventualmente fortalecer el orden democrático de nuestro país y que permitan dar un paso de avance en materia de principios políticos, los cuales son estrictamente necesarios para la propia cotidianidad de la ciudadanía.

 

En la ruta hacia la consolidación de la justicia electoral dominicana, entendemos que deben ser superados aquellos lastres heredados de procesos electorales y políticos que, a lo largo de nuestra historia, han sido accidentados en desmedro del interés general. Desde FINJUS consideramos que, en razón de la producción normativa en materia de partidos políticos y régimen electoral, este es un momento oportuno para contribuir a la construcción de legislaciones cónsonas a nuestra realidad sociopolítica que permitan avanzar hacia una justicia electoral efectiva.

 

Dr. Servio Tulio Castaños Guzmán

Vicepresidente Ejecutivo FINJUS

18 de octubre 2018

 

 

[1]FIX-ZAMUDIO Héctor. Justicia constitucional y judicialización de la política, Sistemas de justicia electoral: evaluación y perspectivas, México, IFE: PNUD: UNAM, 2001, pp. 11-38

[2] Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral. Justicia Electoral: Una introducción al manual de IDEA Internacional. [en línea]. Estocolmo. 2011. P. 5. [Documento en formato PDF] [consultado en fecha 15 de octubre del 2018] Disponible en: https://www.idea.int/sites/default/files/publications/chapters/electoral-justice-handbook/justicia-electoral-una-introduccion.pdf

[3] Ídem.

[4] Instituto Interamericano de Derechos Humanos CAPEL. Diccionario Electoral. [en línea] Serie Elecciones y Democracia. Tomo I. P. 238. [Documento en formato PDF] [consultado en fecha 15 de octubre del 2018] Disponible en: https://www.iidh.ed.cr/capel/media/1440/diccionario-electoral_tomo-i.pdf

[5] CRUZ B., María J. La protección penal del Derecho de Sufragio. Los delitos electorales. [en línea] Universidad de Jaén. P. 13. [Documento en formato PDF] [consultado en fecha 15 de octubre del 2018]. Disponible en: http://criminet.ugr.es/recpc/15/recpc15-13.pdf

[6]En este sentido, sobre la organización y la resolución de los conflictos post electorales se afirmaba que los organismos electorales eran manejados en última instancia por el Ejecutivo, con lo que a este se le abrían todas las puertas para manipular los resultados electorales, mientras que la calificación de las elecciones, por muchas décadas fue reservada a los propios parlamentos, esfera que permitía o sostenía  fuertemente abusos de poder en los comicios electorales.-

[7] Pérez Albo, Helvia, Modelos de Organización Electoral en América Latina.. [en línea]. México. 2013. P. 108. [Documento en formato PDF] [consultado en fecha 15 de octubre del 2018] Disponible en: https:// https://revistas-colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/quid-iuris/article/viewFile/17393/15601

[8] Ídem.

[9] Ídem.

15 de octubre de 2018

                          

Damas y caballeros, muy buenos días, quiero comenzar por agradecer al Centro de Análisis y de Estudios Internacionales de la Universidad del Caribe (CAYEI-UNICARIBE), en la persona de su directora ejecutiva Aura Celeste Fernández, por tan grata invitación para participar en este seminario que aborda de manera principal una de las problemáticas de primer orden en nuestro país: la inseguridad ciudadana y la violencia.  

 

Saludamos con agrado que la academia preste especial atención en aunar esfuerzos con los actores del sistema de justicia y la sociedad civil para continuar planteando causas y alternativas encaminadas a lograr la disminución gradual y consistente de los niveles de inseguridad ciudadana incluso hasta la consecución de una solución dinámica que responda de manera efectiva al engranaje actual de la criminalidad mediante la atención prioritaria que ello amerita.

                                            

  1. Introducción

 

La seguridad ciudadana es uno de los temas de mayor preocupación de la sociedad dominicana; y es que, ciertamente, la actuación diaria de la población recibe la amenaza constante del incremento de actos violentos asociados a la criminalidad y la delincuencia, lo cual genera un clima social y comunitario insostenible.

 

No es sorpresa la abrumadora presencia en los medios de comunicación de todos los hechos relacionados con la criminalidad; las planas noticiosas diarias están plagadas de sucesos y acontecimientos que evidencian una dinámica social afectada por actos que disminuyen la paz y la seguridad ciudadana. Esto constituye una afrenta directa a la convivencia pacífica y al normal discurrir social.

 

Este aspecto —la seguridad ciudadana— se encuentra íntimamente relacionado con el desarrollo humano en virtud de su incidencia en los niveles de calidad de vida, el bienestar de las personas y la garantía de sus derechos fundamentales.

 

En efecto, tal y como lo ha indicado el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la seguridad ciudadana tiene un claro enfoque en garantizar interacciones sociales saludables y, más aún, en fortalecer todo Estado Social y Democrático de Derecho; siendo definida como “(…) el proceso de establecer, fortalecer y proteger el orden civil democrático, eliminando las amenazas de la violencia en la población y permitiendo una coexistencia segura y pacífica (…)”

 

La consecución de niveles razonables de seguridad ciudadana más que un punto en agenda, es una condición necesaria para el ejercicio de todo el catálogo de derechos fundamentales contenidos en nuestra Carta Política y en instrumentos de tanta relevancia como la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Bastaría solo con resaltar el derecho a la vida, a la libertad, a la seguridad de la persona, a la propiedad, a la libertad de empresa, entre otros, para concluir que la seguridad ciudadana debe ser vista desde un enfoque de derecho y, en consecuencia, debe erigirse y/o continuar como uno de los aspectos prioritarios a ser concretizados y motorizados desde el Estado, en su calidad de garante de los derechos de los cuales son titulares sus ciudadanos.

 

El efecto adverso de la criminalidad en la calidad de la democracia alcanza un grado de nocividad tal que permea las relaciones sociales y la interacción del ciudadano con el Estado. Esto conduce a dejar establecido que los hechos constitutivos del delito son males que una sociedad democrática desea evitar, previniendo su comisión y reprimiendo a los responsables, aunque teniendo como base innegociable el respeto pleno a las garantías constitucionales.

 

Asimismo, la seguridad ciudadana se constituye en un elemento indispensable para propiciar la seguridad jurídica y un clima de inversiones adecuado para favorecer el desarrollo nacional, la convivencia pacífica y las relaciones armónicas entre las personas y grupos.

 

Por la importancia capital que reviste esta problemática es lo que justifica la preocupación de instituciones locales e internacionales en el sentido de que las causas y manifestaciones de la criminalidad sean controladas desde el órgano persecutor que representa el poder coercitivo del Estado o, al menos, que la política en contra de este fenómeno sea dirigida y estructurada por este órgano.

 

En ese sentido nos corresponde plantear algunas consideraciones respecto del Ministerio Público, y su responsabilidad en la lucha contra la criminalidad; para ello tomaremos como referencia la perspectiva constitucional de este órgano, así como su naturaleza y funciones contenidas en las disposiciones de la Ley que lo regula; posteriormente, puntualizaremos, a manera de análisis, el fenómeno de la criminalidad en nuestro país y los retos que enfrenta el Ministerio Público frente a los cada vez más novedosos hechos delictivos.

  1. El Ministerio Público desde la perspectiva constitucional.

 

El artículo 169 de nuestra Constitución define el Ministerio Público como un órgano que interactúa dentro del sistema de justicia encargándose de la dirección de la investigación penal, del ejercicio de la acción pública en representación de la sociedad y de la formulación e implementación de la política del Estado contra la criminalidad.

 

En 2010 este texto dispositivo hizo una introducción interesante que constituye la esencia de este tema, esto es la responsabilidad que se le asigna a este órgano de dirigir la política estatal contra la criminalidad. Esto último amplió el radio de acción del Ministerio Público —el cual desde siempre estuvo circunscrito a la persecución e investigación del sistema penal— llevándolo de ser un actor que inicia su actividad posterior a la comisión del delito a un ente cuyo rol conlleva una intervención previa que se acerca considerablemente al espectro de la prevención.

 

Esta perspectiva constitucional altera el esquema tradicional que entendía el papel del Ministerio Público desde una interpretación restrictiva derivada de la concepción del derecho penal como medida de última ratio o de intervención mínima en la gestión del conflicto.

 

De hecho el articulado constitucional obliga a distinguir las tareas propias de la persecución penal de aquellas concernientes a la política criminal, pues son dos ámbitos interrelacionados pero de atención diferenciada en los que debe incursionar el Ministerio Público, al tenor de sus funciones.

 

Hablar de la labor del Ministerio Público en la formulación e implementación de la política criminal puede generar posiciones diversas; hay quienes entienden que esta responsabilidad ha de ser asumida ejecutando desde la esfera cercana a la persecución penal, mientras otros pudiesen tener una interpretación más amplia que confiere a este órgano una labor preventiva.

 

En este sentido, es importante enfatizar que, precisamente derivado de esta responsabilidad, el ordenamiento jurídico actual indica tareas expresas que se apartan de las atribuciones tradicionales del Ministerio Público, tales como la dirección del sistema penitenciario, o la responsabilidad del Procurador General en cuanto a las políticas de prevención y de control que deberá elaborar en colaboración con otras instituciones.

 

Otra de las importantes consideraciones que se desprenden de la definición constitucional de este órgano es que lo reconoce como parte del sistema de justicia, esto así evitando confusiones innecesarias respecto a la ubicación orgánica del Ministerio Público, el cual si bien está inserto en el ámbito del poder ejecutivo, acciona directamente en el sistema de justicia, de ahí que se le haya incluido en el título correspondiente al Poder Judicial.

 

Vale resaltar que, en el ejercicio de sus funciones, el Ministerio Público debe respetar la Constitución y el ordenamiento jurídico dictado conforme a ésta, garantizando los derechos fundamentales que asisten a las personas en conflicto con la ley que perpetran acciones en desmedro del interés público. Esto se contempla en mayor detalle en la Ley Orgánica del Ministerio Público, la número 133-11, de la cual haremos algunas precisiones.

 

  1. Una breve mirada a la Ley Orgánica No. 133-11.

 

En la Ley Orgánica del Ministerio Público, la No. 133-11, se estructura de manera operativa las funciones constitucionales acreditadas a este órgano. Entendemos que, en su momento, esta norma constituyó un avance en el sistema de justicia de nuestro país, pues conllevó una reestructuración del engranaje orgánico de conformidad con las exigencias de una sociedad contemporánea.

 

Esta ley representa un marco regulatorio que se acerca más a las exigencias actuales, dentro de las que podemos resaltar la necesidad de que el órgano que investiga y persigue en su desempeño, puede recabar e indagar datos estadísticos fidedignos de tipos penales de reciente aparición, lo cual permitirá un análisis político criminal y su consecuente tratamiento en pos de políticas atinentes a la prevención y disminución de los niveles de inseguridad.

 

  1. Puntualizaciones prácticas del análisis del fenómeno de la criminalidad en la República Dominicana por parte del Ministerio Público.

 

El conflicto es una realidad social. Las actuaciones delictivas pueden derivarse, en muchas ocasiones, de los conflictos suscitados en el seno de las sociedades. Por tanto, analizar el fenómeno de la criminalidad requiere una comprensión de la propia composición social de la ciudadanía. De no hacerlo de este modo, se podría caer en observaciones de tipo aislado del fenómeno criminal y no se abordaría el carácter preventivo que debe constar en cualquier profundización que se haga sobre este tema.

 

Justamente, el Ministerio Público como órgano encargado de dirigir las investigaciones delictivas y perseguir la criminalidad en aras a una eventual presentación de imputaciones al respecto –en caso de que lo amerite– debe primero analizar los comportamientos sociales y la naturaleza de los conflictos interpersonales y colectivos que suceden en la cotidianidad de la República Dominicana.

 

En virtud de lo que establece la Ley Orgánica del Ministerio Público No. 133-11,  

 

El Ministerio Público es el órgano responsable de la formulación e implementación de la política del Estado contra la criminalidad, que está dirigida a prevenir, controlar, gestionar y perseguir los hechos punibles. Para garantizar su eficacia y vinculación, las políticas preventivas y de control serán articuladas bajo la responsabilidad directa del Procurador General de la República en colaboración con los otros órganos e instituciones que corresponda[1].

 

Tal como lo establece el artículo precitado de la norma madre del Ministerio Público en el país, hay funciones explícitas dadas a este órgano en torno al análisis del fenómeno de la criminalidad. De acuerdo a estos presupuestos normativos que son planteados en la ley, debe colegirse que existe un mandato importante de coordinación de las políticas preventivas para enfrentar la criminalidad en el país, lo cual amerita un conocimiento previo por parte de este órgano del contexto social en que se suscitan los actos delictivos.

 

En consecuencia, debe conocerse a qué nos referimos con delitos, es decir, cuál sería una definición adecuada de la delincuencia y su impacto social. A manera explicativa, Paulina Ruiz y Jean Pierre Matus nos ofrecen una definición magistral la cual indica que,

 

La delincuencia se entiende como la acción de cometer delitos y los delitos se describen como una parte no deseada de la sociedad que es, por lo tanto, sancionada para restablecer la cohesión de dicha colectividad. A la sazón de esto, la delincuencia queda definida como la acción de cometer actos no deseados por la sociedad, específicamente, actos que transgreden las normas jurídicas que en ella se han implantado[2].

 

Esta definición da por hecho la correlación entre delito y sociedad que hemos mencionado. De manera que, un análisis de la criminalidad debe también comprender los niveles de rechazo que ocasionan los actos delincuenciales y la violación a las normas jurídicas que éstos imprimen en sí mismos.

 

Al no hacer una separación de estas dos temáticas, en este caso tenemos que el Ministerio Público debe lograr articular los esfuerzos gubernamentales en aras de prevenir, gestionar, controlar y perseguir los actos que perjudican la cohesión social y, a su vez, rechazarlos en el marco de las garantías ofrecidas en el concepto de Estado Social y Democrático de Derecho, a los fines de garantizar la convivencia pacífica necesaria en la sociedad.

 

En ese sentido, si se hace un análisis de las políticas de criminalidad que han sido puestas en práctica por parte del Ministerio Público durante la última década, eso da lugar a que la ciudadanía exija mucho más de lo que recientemente se ha  aplicado en la esfera pública de nuestro país. Decimos esto en virtud de que no es casual que la inseguridad ciudadana –en múltiples estudios nacionales e internacionales[3]– preocupe en promedio al 74.6% de las ciudadanas y ciudadanos dominicanos.

 

Esta preocupación debe llevar al Ministerio Público y demás órganos del Estado dominicano encargados de reducir los índices de criminalidad, a repensar las políticas públicas utilizadas durante años que con buena fe, han intentado enfrentar el fenómeno criminal pero no han logrado tener altos niveles de éxito en cuanto a la extinción de esta situación en términos teóricos ni prácticos.

 

No es un secreto que nuestro país sigue teniendo índices preocupantes sobre homicidios causados por conflictos interpersonales, niveles inaceptables de violencia de género e intrafamiliar, robos a mano armada, narcotráfico y corrupción. Por tanto, la visión que ha de emplear el Ministerio Público en cuanto al enfrentamiento de los actos delictivos debe ir más allá de lo que se encuentra establecido en las normas y así poder prevenir de raíz la delincuencia.

 

Para ello, consideramos importante que los poderes públicos –articulados a través del Ministerio Público– superen la visión reactiva que se ha tenido frente al delito, la cual reprime las libertades públicas y podría ser un obstáculo pero sólo para los casos aislados. Hoy día, se hace urgente impregnar en la sociedad mayores planes de prevención, conocimiento integral del comportamiento social y garantía de derechos cuando sea aplicado el ius puniendi. Esto conlleva un amplio proceso de concientización ciudadana y de materialización de políticas preventivas contra la criminalidad, lo cual deberá ser respaldado por todos los sectores sociales del país y articulado por el Ministerio Público.

 

En ese sentido, se ha establecido que, “La seguridad ciudadana se encuentra íntimamente relacionada con el desarrollo humano debido a que basa su paradigma en el bienestar de las personas y en la garantía de sus derechos fundamentales[4]”. Esta mirada supone una conclusión importante para el análisis práctico de la criminalidad: mientras se originen menos actos delictivos, mayor será el acercamiento material al paradigma del Estado Social y Democrático de Derecho consignado en la Constitución.

 

  1. Retos del Ministerio Público frente a los actos delictivos del siglo XXI.

 

La naturaleza de la criminalidad ha variado sus formas. Lo que era conocido como acto delictivo en el siglo pasado, no se adecúa al relato fáctico que puede darse de la delincuencia hoy en día. Por vía de consecuencia, el dinamismo social y sus características accesorias debe ser un elemento fundamental para que la ley y los poderes públicos no permanezcan estáticos frente a ello.

 

Uno de los grandes retos que tienen los poderes públicos es consolidar las funciones constitucionales y legales de los órganos del sistema de justicia apegados al Estado Social y Democrático de Derecho y decididos a sobreponerse a todas las presiones e influencias internas y externas que afectan su independencia.

 

Es impensable derrotar al crimen organizado, a la cultura de la ilegalidad y la impunidad que amenazan corroer la sociedad dominicana y doblegar a sus instituciones democráticas sin que esto responda a nuevos paradigmas y directrices que frenen los nuevos métodos delictivos.

 

La proliferación de nuevas formas de criminalidad puede ser la responsable principal del deterioro del clima de inversiones y el desarrollo económico en nuestro país. Por tanto, tal como se ha establecido en párrafos anteriores, el combate frontal y preventivo a la criminalidad será ineludiblemente un factor importante de mejoría socioeconómica para el país.

 

Las nuevas dinámicas sociales se expresan en el caos del tránsito urbano; en las relaciones violentas al interior de las familias; en la falta de oportunidades que afecta al 35% de los jóvenes que ni estudia ni trabaja; en las carencias de nuestro sistema educativo; en la falta de centros de esparcimiento y ocio sanos en los barrios y centros urbanos más poblados; en la falta de apoyo y control de las personas que sufren de adicciones; y en las precariedades de nuestro sistema de justicia. De modo que, ante nuevas causales sociales, es inevitable la existencia de nuevos fenómenos delincuenciales, lo cual imprime un reto de nuevos modos de prevenir y enfrentar la criminalidad por parte del Ministerio Público.

 

Hoy en día, suele escucharse el término de crimen organizado para referirse a acciones delictivas que gozan de una suerte de asociación entre los infractores de la ley y cuyo impacto social puede lesionar significativamente los bienes jurídicos protegidos. No obstante, los poderes públicos no están organizados plenamente como sí lo está el crimen. Por tanto, esto nos lleva a la necesidad de pensar en nuevas formas de articulación de las políticas contra la criminalidad desde una perspectiva multisectorial, dirigidas por el Ministerio Público.

 

A pesar de que existan legislaciones que apunten a sancionar las nuevas modalidades del crimen, como lo es la reciente Ley Contra el Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo No. 155-17, no existe en el país un parámetro práctico –que supere el ámbito normativo– de enfrentamiento efectivo de las nuevas formas de criminalidad.

 

En el 13vo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Justicia Penal, se indicó que

 

El nivel de sofisticación de los delitos emergentes supone un desafío para los Estados bien equipados y plantea un reto todavía más grave para los países en desarrollo o con recursos limitados. A nivel mundial, la armonización de la legislación ayudará a prevenir y combatir los delitos emergentes y tal vez se necesiten idear formas innovadoras de incrementar la conectividad electrónica mundial para fines de investigación[5].

 

El Ministerio Público no puede estar ajeno a esta realidad. Resulta un reto importante que sea éste quien motorice las actuaciones de los demás órganos pilares para el sistema de justicia y el combate a la criminalidad, para así generar frente a la ciudadanía respuestas transversales y que no estén ajenas a la acelerada realidad de la globalización y puedan garantizar el clima de paz y sana convivencia social en la sociedad dominicana, independientemente de las formas en que se produzcan y reaparezcan los fenómenos delictivos.

 

  1. Conclusiones y nuevos paradigmas.

 

En FINJUS coincidimos con quienes entienden que este flagelo debe partir de una visión holística, en este sentido, cualquier iniciativa que se promueva desde el Ministerio Público para contrarrestar la criminalidad debe encaminarse a fortalecer la coordinación interinstitucional entre los actores del sistema. Son muchas las iniciativas que deben conjugarse para revertir el actual estado de cosas que han llevado a la crisis de criminalidad e inseguridad que embarga a la sociedad dominicana.  .

 

Se impone que el Estado a través de los órganos adecuados—el Ministerio Público— articule estrategias de política criminal eficaces en materia de prevención y persecución del crimen con el concurso de los organismos públicos competentes y la participación de las organizaciones sociales. Con la finalidad de frenar la corrupción, la criminalidad organizada, la inseguridad ciudadana, y entre otros flagelos que lesionan los derechos fundamentales. Hemos insistido en los últimos años en un conjunto de aspectos que deben tomarse en consideración para reforzar el clima de seguridad ciudadana que van desde un reenfoque de la educación cívico-ciudadana a reformas legales considerable.

 

Lo anterior, es esencial pues los efectos nocivos que genera la criminalidad trascienden el desarrollo económico, afectando la legitimidad del sistema político, la viabilidad del Estado, la seguridad ciudadana, que al mismo tiempo, contribuye a la creación de desigualdades en la aplicación y administración de la justicia, corroyendo la confianza ciudadana en sus instituciones.

 

Para nadie es un secreto que la adopción e implementación de políticas y estrategias institucionales cuesta dinero, pues sin la asignación presupuestaria adecuada las políticas y estrategias contra la criminalidad no podrán ser articuladas de forma eficaz. Para construir un nuevo paradigma en contra de la criminalidad es indispensable eficientizar la administración de los órganos que forman el sistema de justicia, en los términos que apuesta la Constitución, y no seguir relegando los recursos que por ley le corresponden a estos órganos para que puedan operar adecuadamente estos cambios.

 

En tal sentido, esto implica un compromiso que requiere el concurso de los otros poderes del Estado en garantizar la intangibilidad del presupuesto –alusivo al tema económico– para los órganos del sistema de justicia y entregarle las partidas que han sido reservadas en las leyes de autonomía presupuestaria. Si el crimen del siglo XXI goza de recursos, los organismos encargados de enfrentarlo deben ser dotados de importantes garantías económicas, potencializando así su actuación formal.

 

De los diferentes informes recientes producidos sobre la criminalidad, tanto a nivel local  como en América Latina, se desprende que la criminalidad debe ser abordada desde su complejidad, con un enfoque multidimensional que implica un tratamiento diferenciado, por lo que resulta improductivo enfrentarlo desde una sola política aislada —como puede ser la represión y encarcelamiento de los infractores—, sino que debe ser enfocado desde un conjunto de políticas que incluyan estrategias integrales, entre las que se podrían mencionar: medidas preventivas, reformas institucionales, adecuada inversión pública en programas sociales, replanteamiento de las relaciones Estado-comunidades y la expresión de una voluntad política amplia y sostenida.

 

Este conjunto de acciones debe descansar en sistemas de estadísticas e informaciones actualizadas, así como en la definición de estrategias de intervención social con carácter moderno y que sean eficientes y eficaces. Esta nueva forma de enfocar la inseguridad hace hincapié a la necesidad de realizar políticas a escala local, que permitan a los municipios y regiones articular acciones que complementen los programas nacionales dirigidos por los órganos e instituciones centrales encargadas de contrarrestar la criminalidad.

 

Este tema concentra tanta atención ya que, es un eje transversal para el goce efectivo de los derechos fundamentales, y todo esto no es más que una expresión sincera de las aspiraciones democráticas que han de tener las instituciones y los ciudadanos. Éstas han de ser por igual las aspiraciones del Ministerio Público para el fortalecimiento al que han de abocarse, tomando en cuenta su importancia social, jurídica, política e inclusive económica.

 

Abordar de manera inadecuada la problemática de la criminalidad pone en riesgo el desarrollo humano y el pleno goce de los derechos fundamentales; y no podemos olvidar que el respeto y protección de las libertades públicas son una de las claves más importantes para evaluar la verdadera legitimidad de un modelo político y social anclado a la democracia y garante de la institucionalidad.

 

Muchas gracias,

 

 

Dr. Servio Tulio Castaños Guzmán

Vicepresidente Ejecutivo FINJUS

15 de octubre 2018

 

[1] República Dominicana. Ley Orgánica del Ministerio Público. No. 133-11. Artículo 7. 2011. (Subrayado nuestro).

[2] RUIZ, Paulina; CEA, Macarena; RODRÍGUEZ, Carlos et MATUS, Jean Pierre. Determinantes de la criminalidad: Análisis de resultados. [en línea] Centro de Estudios de Derecho Penal de la Universidad de Talca. 2007. P. 6. [Documento en formato PDF] Disponible en: http://www.politicacriminal.cl/n_03/d_1_1_3.pdf

[3] Al respecto, véase: Boletín del Observatorio de Políticas Sociales y Desarrollo de la Vicepresidencia de la República Dominicana del año 2017 (P. 8); Latinobarómetro de las Américas del año 2017 (P. 59); Encuesta Gallup-HOY del año 2017 y Observatorio de Seguridad Ciudadana del PNUD del 2017.

[4]  PNUD. Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014. Seguridad Ciudadana con rostro humano. Nueva York. P. 9. 2013.

[5] 13vo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Justicia Penal. Formas nuevas y emergentes de delincuencia: amenazas con que el mundo debe contar. [en línea] DOHA. 2015. P. 2. [Documento en PDF] Disponible en: http://www.un.org/es/events/crimecongress2015/pdf/Factsheet_5_Emerging_forms_of_crime_ES.pdf

 

11 de octubre de 2018, Auditorio PGR, 11:00 a.m.

 

Saludo protocolar:

 

  • Miembros del Congreso Nacional, del Poder Judicial, de la Defensoría Pública, Defensor del Pueblo y del Ministerio Público que nos acompañan en este auspicioso momento;
  • Autoridades penitenciarias y miembros del Patronato Nacional Penitenciario;
  • Miembros de las iglesias, gremios empresariales y profesionales que nos acompañan;
  • Asociaciones de derechos humanos;
  • Compañeros de la comunidad jurídica, amigos de la prensa y demás invitados.

 

Muy buenos días.

 

Los hemos convocado en la mañana de hoy para presentarles el Plan de Humanización del Sistema Penitenciario, uno de los proyectos más emblemáticos y trascendentales de esta gestión y nuestra historia reciente.

 

Este proyecto vendrá a resolver una problemática que por décadas ha afectado a la sociedad dominicana. Nos referimos a la elevada situación de hacinamiento y a los reducidos niveles de reinserción de los privados de libertad que se encuentran en los distintos recintos penitenciarios del país.

 

Cada vez que tengo la oportunidad de dirigirme a la nación en un escenario como este, debo reiterar el compromiso inquebrantable que he asumido como Procurador General de la República de hacer cumplir la Constitución y las leyes.

 

Considero propicio, entonces, resaltar que la Constitución de la República establece claramente que las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad, deben estar orientadas hacia la reeducación y reinserción del individuo.

 

Al mismo tiempo, la Carta Magna consagra una serie de derechos fundamentales que no distinguen entre un privado de libertad o un hombre o mujer libre. El derecho a la integridad física, a la educación y a la salud nos pertenecen a cada uno de nosotros por el simple hecho de ser humanos y por lo tanto deben ser respetados y garantizados de la mejor manera posible.

 

La privación de libertad debe ser vista como un mecanismo de última instancia para garantizar la seguridad de los miembros de la sociedad, en el presente y a futuro, no como un permiso para vulnerar los derechos de quienes infringen la ley.

 

Así, por un tema legal y sobre todo, humano, el Estado y en particular la Procuraduría General de la República, como encargada del sistema penitenciario nacional, están en la obligación de que a todos los privados de libertad, sin excepción, se les respeten sus derechos mientras se encuentran en prisión.

El cumplimiento de esta obligación no es de interés exclusivo de las autoridades. La condición humana en la que se encuentran nuestros privados de libertad debe ser de interés de toda la sociedad. Esto, no solo porque el respeto a los derechos humanos es lo correcto, lo humano, lo natural, sino porque además de nada conviene a los que estamos libres que los privados de libertad salgan de los recintos penitenciarios igual o peor de lo que ingresaron.

Históricamente en muchas de nuestras cárceles esta ha sido la norma. La insuficiente y precaria infraestructura y la carencia de un sistema integral de educación y rehabilitación a gran escala ha impedido que los esfuerzos de prevención terciaria de la criminalidad sean más efectivos y de mayor impacto en nuestra sociedad.  

Por eso el sistema de justicia penal debe estar siempre orientado a la reinserción y a la rehabilitación del interno.  Que el tiempo en prisión de un preso preventivo o un condenado sea un tiempo útil, capaz de devolver a la sociedad un individuo renovado y listo para su reintegración a la comunidad, y no una amenaza que regrese a las calles.

Este es un tema humano y de seguridad que debe ser del interés de todo ciudadano y por ello en la mañana de hoy nos proponemos presentarles el proyecto más humano y trascendental de esta institución y del sistema penitenciario dominicano.

Antes de proceder con la presentación, quiero ponerlos en contexto sobre la situación actual de nuestro sistema penitenciario.

La Procuraduría General de la República, a través de la Dirección General de Prisiones y el Modelo de Gestión Penitenciaria, tiene bajo su administración un total de 41 recintos penitenciarios distribuidos por todo el país. De esos 41 recintos, 19 pertenecen al sistema penitenciario tradicional o viejo modelo, con una población aproximada de 16,616 privados de libertad.

Los 22 recintos restantes pertenecen al llamado nuevo modelo, que cuenta con una población de privados de libertad que asciende a los 9,542 internos.

El principal reto que tenemos actualmente es el significativo grado de hacinamiento que presentan las cárceles que pertenecen al modelo tradicional. Esto, en razón de que la capacidad de estos 19 recintos que mencionamos anteriormente es de tan solo 4,588 internos, por lo que contamos con una sobrepoblación y hacinamiento de más de 12,000 privados de libertad, es decir, hoy en día más de 12,000 privados de libertad no tienen un espacio humano dentro de nuestras cárceles.

Esto significa que para resolver estos elevados niveles de hacinamiento y eliminar el déficit de espacio que nos afecta por décadas, tendríamos que construir nuevas edificaciones que nos permitan alojar a estos 12,000 internos.

Pero esa, aunque es la principal deficiencia del sistema penitenciario general de nuestro país, no es el único aspecto a mejorar.

Es justo reconocer que el nuevo Modelo de Gestión Penitenciaria vino a revolucionar el concepto de la privación de libertad en nuestro país, allanando el camino hacia un régimen enfocado en la rehabilitación y reinserción del individuo y no uno meramente sancionador.

Por años esos esfuerzos han servido de ejemplo para diversos sistemas penitenciarios de la región, por lo cual hemos sido reconocidos por países hermanos como Guatemala, entre otros.

Sin embargo, a pesar de los significativos avances alcanzados por dicho Modelo de Gestión, hemos identificado que aún existen numerosas oportunidades de mejora, especialmente en aquellos puntos relacionados con el tratamiento, educación, rehabilitación y reinserción de los privados de libertad.

En definitiva, ha llegado el momento de construir sobre las bases de lo alcanzado hasta la fecha y de dar pasos contundentes de avance.

Es hora de dejar de hablar de un viejo y un nuevo modelo penitenciario, y de hablar de un único modelo: un modelo humano, donde todos los internos del país reciban el mismo trato digno e igualitario, así como las mismas oportunidades de rehabilitación y reinserción, porque así lo merecen por su sola condición de seres humanos y para que a su salida sean entes de bien y no delincuentes reincidentes.

Esto solamente será posible implementando verdaderos programas integrales de control, educación y capacitación que nos permitan reintegrar a la sociedad un ciudadano renovado y rehabilitado, logrando así prevenir la criminalidad a mediano y largo plazo.

Ante esta realidad apremiante y urgente que encontramos en los recintos penitenciarios de nuestro país, en la Procuraduría General de la República hemos estado trabajando arduamente en el primer plan de humanización del sistema penitenciario nacional.

Un sistema penitenciario donde cada interno se encuentre privado de libertad en condiciones humanas y dignas, sin hacinamiento y en espacios adecuados.

Un sistema donde siempre haya acceso a tratamientos médicos y psicológicos oportunos; donde existan actividades de formación cada vez más completas, puntuales y efectivas, así como actividades recreativas que fomenten la salud mental y física de los internos.

Un sistema penitenciario capaz de asesorar a los privados de libertad que se encuentren a punto de cumplir su condena, de darles seguimiento cercano una vez estén fuera del sistema y de ayudarlos a convertirse en seres productivos, libres de estigmas y prejuicios.

Un sistema con controles de seguridad a la vanguardia de estos tiempos que proteja la vida de los internos, quienes los visitan y al personal que trabaje en los recintos.

Un sistema sin privilegios, armas de cualquier tipo o teléfonos celulares en manos de los privados de libertad.

Un sistema donde la reincidencia sea mínima, donde el que salga no tenga que pisar un pie en una prisión nunca más. Un sistema que nos permita ver a un exconvicto sin ningún temor.

En esencia, señores, nuestra meta es crear un sistema penitenciario cada vez más humano para el beneficio de toda la sociedad. Que el que entre a una cárcel de este país no salga peor que como entró, sino que salga renovado, lleno de esperanza por una vida mejor.

Lo que les presentaremos a continuación es el primer paso, fundamental, para hacer de esta renovación penitenciaria una realidad.

El Plan de Humanización del Sistema Penitenciario que hoy les presentamos puede ser categorizado como uno de los principales proyectos de infraestructura, educación y capacitación que se haya realizado alguna vez en nuestro país.

Este plan está compuesto por 2 grandes ejes:

El primer eje se enfoca en el tratamiento de los internos dirigido a su rehabilitación y reinserción en la sociedad, mientras que el segundo eje se concentra en la solución del hacinamiento y la sobrepoblación histórica en nuestras cárceles.

En lo que respecta al primer eje sobre el tratamiento de los internos, el Plan contempla la reestructuración completa de nuestro sistema penitenciario, unificándolo, paulatinamente, hacia un único sistema reformado, actualizado, moderno, pero sobre todo humano.

Esto incluirá una revisión de la estructura organizacional del sistema, para garantizar la efectividad continua en la gestión, controles, administración y operatividad del mismo.

En especial, revisaremos los procesos que implican interacción con otros actores, como el Poder Judicial, la Defensoría Pública y el mismo Ministerio Público. Así garantizaremos procesos más rápidos y un mayor nivel de satisfacción en los usuarios del sistema.

Verificaremos las necesidades de capacitación del personal penitenciario para preparar programas de formación continua y especializada que se traduzcan en un mejor control y manejo de los recintos con programas de tratamiento más certeros y apropiados para los internos.

En este sentido, el Plan de Humanización incluye la revisión de cada uno de los protocolos actuales de tratamiento, a fin de dotar al interno de oportunidades individualizadas, que se adapten a sus condiciones personales y particulares, y que le permitan una reinserción efectiva y eficaz en la sociedad.

El Plan incluirá también las medidas necesarias para lograr la igualdad de condiciones de todos los internos, salvaguardando su seguridad, sin ningún tipo de privilegios.

Por igual, esta reestructuración también procurará aumentar los niveles de seguridad, aumentando los controles para eliminar el ingreso y uso de todo tipo de armas, teléfonos y sustancias prohibidas.

Nos hemos propuesto implementar un sistema penitenciario donde el interno, mientras esté recluido, pueda aprovechar su tiempo, aprender, crecer, transformar su vida y salir de la cárcel como un hombre o una mujer nuevos y útiles para la sociedad, y para eso estaremos trabajando desde hoy y durante los próximos 18 meses.

Ya que hemos explicado, de forma resumida, este primer eje, procedo de inmediato a pasar al segundo eje del Plan, que se irá implementando de forma paralela al primero.

Este segundo eje dará respuesta al tema del histórico hacinamiento en las cárceles que por décadas ha afectado al sistema y al país. No podemos hablar de tratamiento efectivo si no contamos con las condiciones básicas para prestar dicho tratamiento.

Por eso, me complace anunciar a la nación que durante los próximos 18 meses construiremos más de 12,000 espacios para los privados de libertad que hoy se encuentran hacinados. A partir de esa fecha, no habrá más internos durmiendo en el piso, apiñados, en espacios cerrados y de poca ventilación. Eso, señores, será cosa del pasado.

¿Cómo lo haremos?

Primero, ampliaremos 8 de los actuales centros de corrección y rehabilitación existentes bajo el nuevo modelo, conforme las necesidades que tienen las provincias donde los mismos se encuentran. Estos 8 centros serán los de Puerto Plata, Elías Piña, Dajabón, Rafey Hombres, San Pedro de Macorís, Najayo Mujeres, Najayo Hombres y Najayo San Cristobalense.

Para ello construiremos nuevas edificaciones dentro de esos 8 centros, aumentando la capacidad existente en 2,120 privados de libertad.

Además de las 8 ampliaciones que ya les explicamos, también vamos a construir 2 nuevos recintos penitenciarios.

 

El primero de ellos estará ubicado en el distrito municipal de Pedro Corto, en la provincia de San Juan de la Maguana, y tendrá capacidad para 960 internos. Este nuevo centro vendrá a completar el déficit urgente de espacios que necesita esa provincia y a reducir en esa misma cantidad el hacinamiento de las cárceles ubicadas en las provincias aledañas.

El segundo recinto me voy a permitir desarrollarlo con mayor detenimiento, por tratarse de la construcción más significativa y de mayor impacto dentro de este Plan de Humanización del Sistema Penitenciario.

Todos conocemos la denominada cárcel de La Victoria. Este recinto penitenciario fue construido en los años 50, con una capacidad ampliada para solo 1,200 internos. Hoy, ese mismo lugar alberga a casi 9,000 privados de libertad de nuestro país. Repito, un recinto de 1,200 internos alberga, por años, casi 9,000.

No hay que abundar mucho para entender que esas condiciones de excesivo hacinamiento impiden a todas luces mantener los estándares de salud, seguridad, educación, formación y tratamiento que requiere un interno para su debida reinserción a la sociedad.

Por décadas, las condiciones que se viven en la cárcel de La Victoria han permanecido iguales con las poca mejoras que permite ese espacio, afectando de alguna manera u otra el efectivo funcionamiento de la justicia penal en nuestro país, los esfuerzos de prevención de la criminalidad de las autoridades y la fibra misma de la sociedad dominicana.

La cárcel de la Victoria es un símbolo del pasado, un adefesio que no representa el compromiso que ha asumido la República Dominicana y su gobierno con el bienestar, la dignidad y el respeto a los derechos humanos de toda su gente, sin distinción de género, color, edad, nacionalidad, religión, condición social o económica.

Por eso, es un honor y una gran satisfacción anunciar formalmente al país que en 18 meses La Victoria que hoy conocemos ya no será más, ya que como parte de este Plan de Humanización del Sistema Penitenciario estaremos construyendo 12 nuevos recintos penitenciarios dentro de un nuevo complejo para eliminar de manera definitiva y contundente el hacinamiento existente en esta cárcel.

Este nuevo complejo penitenciario estará ubicado en Las Parras, en el municipio de Guerra, de la provincia de Santo Domingo y los 12 nuevos recintos tendrán una capacidad de 9,257 internos, de los cuales 8,592 serán hombres y 665 serán mujeres, debidamente separados en pabellones.

La infraestructura que hemos diseñado para esta nueva Victoria cumplirá con todas las normas internacionales de Derechos Humanos, así como también con los estándares mínimos para el tratamiento de privados de libertad aceptados por la Organización de las Naciones Unidas, mejor conocidos como las “Reglas de Nelson Mandela”.

Esto incluye edificios con instalaciones de alojamiento humanas, donde cada interno tendrá su cama y su espacio para dormir y descansar correctamente.

También celdas acondicionadas especialmente para personas con movilidad reducida o discapacidad, así como espacios destinados a los internos de máxima seguridad.

De la misma forma, habrá un área materno-infantil, donde las internas embarazadas y las madres podrán residir y dar cuidados a sus criaturas por espacio de un año, protegiendo así el bienestar de estos niños y niñas en su etapa más vulnerable.

Por igual, habrá un área de visitas adecuada y digna para que los familiares de los internos puedan visitarlos. En especial, esta área incluirá un espacio para las visitas de los niños a sus padres y madres privados de libertad, que garantice la dignidad del interno ante los ojos de su hijo o hija.

Asimismo, en la nueva Victoria los internos contarán con atención médica y psicológica de primera mano, ya que construiremos el primer hospital penitenciario del país ubicado en el mismo complejo. Esto permitirá dar respuesta más rápida a las urgencias de salud que se presenten dentro del recinto, reduciendo la necesidad de trasladar a los internos a recintos privados.

De la misma forma, para cuidar del estado mental, espiritual y físico de los internos, el recinto contará con instalaciones para la libertad de culto y congregación religiosa, incluyendo capillas y templos, así como también canchas multiusos para el ejercicio físico y deportivo.

Por otra parte, bajo este proyecto de humanización del sistema penitenciario, y en especial de la nueva Victoria, la productividad del privado de libertad jugará un rol de gran importancia para su rehabilitación y reinserción. Queremos que durante su periodo de internamiento, los reclusos aprovechen su tiempo y aprendan oficios que les permitan, una vez salgan del recinto, reintegrarse de forma útil en la sociedad. Que tengan una verdadera oportunidad de rehacer sus vidas y de mantenerse alejados de la criminalidad.

Para ello, la nueva Victoria contará con diversos programas y espacios que fomentarán la educación, capacitación, y la preparación técnico-profesional de los privados de libertad.

Estos espacios incluyen talleres industriales para realizar actividades de artesanía; también amplias áreas de cultivo agrícola y de invernaderos para que los internos puedan producir y consumir productos agrícolas de calidad que sean beneficiosos para su salud, y eventualmente utilizar el excedente para la comercialización y sostenibilidad del recinto. 

Por igual, hemos contemplado dentro del recinto espacios para expansión futura donde empresas industriales puedan instalar sus naves y contratar la mano de obra de los internos, logrando así que estos cumplan un ciclo completo de educación básica, profesional, formación técnica y experiencia laboral durante su tiempo en prisión.

Esto les permitirá integrase a sus comunidades con una oportunidad de empleo concreta y adaptada a las necesidades del mercado. 

Estos programas de educación serían ejecutados en colaboración con otras instituciones claves que ya trabajan de cerca con nosotros, como el Ministerio de Educación, el Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología y el INFOTEP.

Al mismo tiempo, esperamos contar con el apoyo de todo el empresariado para ejecutar de manera efectiva este proyecto de reinserción, a través de sus áreas de desarrollo y responsabilidad corporativa. Esta es una iniciativa de gran impacto en el desarrollo social y económico dominicano con la cual estamos altamente comprometidos, por lo que desde ahora los exhorto a acercarse a nosotros y a participar en estas oportunidades para los privados de libertad y empresas en nuestro país.

Por último, es importante destacar que estas modernas edificaciones que se construirán para la nueva Victoria estarán acompañadas de un sistema de seguridad de última tecnología y de otras facilidades que garantizarán el control, orden y la permanencia de los internos en el recinto durante el tiempo de su reclusión.

Esto incluye el monitoreo a través de cámaras de seguridad por circuito cerrado, el alojamiento para 983 vigilantes penitenciarios que se encontrarán permanentemente en el recinto, un escuadrón antimotines y una estación de bomberos.

La operatividad y rentabilidad del centro también estará garantizada gracias a que contará con una subestación eléctrica, una planta de tratamiento, cableados soterrados, programa de reciclaje y paneles solares, por mencionar algunas de las novedades que tendrá este recinto.

Señoras y señores, el proyecto de construcción de la cárcel de La Nueva Victoria será uno de los triunfos emblemáticos del sistema penitenciario dominicano en décadas. El impacto que la construcción de este solo complejo tendrá en la calidad del tratamiento que reciben los internos dominicanos y los índices de reinserción y seguridad ciudadana será, sin lugar a duda, altamente positivo para el sistema de justicia penal y los esfuerzos de prevención de la criminalidad que se coordinan desde esta Procuraduría.  

Como han podido observar, con estas ampliaciones y nuevas construcciones, quedará resuelto el tema de hacinamiento en nuestras cárceles, sin embargo, estamos conscientes de la precaria situación en la que se encuentran las 41cárceles o recintos existentes.

Ante esta realidad, también hemos contemplado dentro del Plan de Humanización la intervención de todos los recintos penitenciarios, ya sea para remodelaciones ligeras o profundas, dependiendo de la necesidad de cada centro.

De esta manera, las 41 cárceles existentes serán remodeladas o acondicionadas y de esta forma, todo privado de libertad en la República Dominicana, sin importar donde esté recluido, tendrá garantizado un espacio físico decente y digno durante su internamiento.  

Asimismo, aprovechamos para informar a la nación que también realizaremos intervenciones en 12 cárceles preventivas ubicadas en los Palacios de Justicia y en otras dependencias a nivel nacional.

Estas 12 cárceles serán remozadas para que las personas privadas de libertad que allí se encuentren gocen también de condiciones dignas mientras su destino es decidido por un juez o son trasladados a un recinto penitenciario definitivo.

De manera particular, quiero resaltar la situación que afecta la cárcel preventiva del municipio de San Luis, en la provincia de Santo Domingo. Este espacio, con precaria capacidad para tan solo 25 personas, ha albergado desde el año 2012, diariamente, un promedio de 180 imputados de ambos sexos, para una sobrepoblación de más de 150 personas.

Para empeorar la situación, la cárcel preventiva de San Luis es la única de su tipo en la provincia de Santo Domingo, que es precisamente la jurisdicción que mayor tasa de criminalidad tiene en el país.

Frente a esta situación tan grave, el Plan de Humanización del Sistema Penitenciario ha querido dar solución a este problema y para ello ha incluido la construcción de un nuevo recinto que vendrá a reemplazar la vieja cárcel preventiva de este municipio.

Este nuevo recinto contará con una capacidad para 236 personas y cumplirá con todas las normas internacionales de derechos humanos y de tratamiento a reclusos de la ONU. Además, será el primer centro preventivo que incluye celdas especiales para internos convalecientes o con alguna discapacidad, las cuales estarían ubicadas próximas al punto de atención médica que también está contemplado dentro del recinto.

Señores, estamos hablando de una verdadera transformación de la infraestructura penitenciaria nacional. Este proyecto no está concentrado en una sola provincia o en grupo poblacional particular: se trata de más de 70 obras diseminadas a lo ancho y largo del territorio dominicano, que impactarán a las 31 provincias y al Distrito Nacional. Esta es una iniciativa de dimensiones abarcadoras e inclusivas.

Pero eso no es todo. Hasta el momento solo he tenido la oportunidad de comentarles sobre los cambios que beneficiarán a la población de privados de liberad adultos en nuestro país.

Sin embargo, actuando en cumplimiento con la Ley 136-03 que crea el Sistema de Protección y Derechos Fundamentales de Niños, Niñas y Adolescentes, la Convención Internacional de los Derechos del Niño y las Reglas de las Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de Libertad, el Plan de Humanización del Sistema Penitenciario también vendrá a renovar la justicia penal juvenil en la República Dominicana.

Actualmente existen 8 Centros de Atención Integral de Adolescentes en Conflicto con la Ley en nuestro país, localizados en Higüey, San Cristóbal, Santiago, La Vega, el Distrito Nacional y Santo Domingo.

Estos centros cuentan con una capacidad instalada de 471 internos y un número de adolescentes privados de libertad que supera los 570 jóvenes, para unas sobrepoblación de más de 100 internos.

El hacinamiento de nuestros jóvenes no es el único reto que debemos enfrentar en esta materia. La ubicación de los centros y la concentración de 4 de ellos en el Gran Santo Domingo da lugar a varios obstáculos: por un lado, esto dificulta los traslados de los adolescentes a sus audiencias si estas tienen lugar en provincias lejanas y por el otro, la distancia de sus comunidades provoca el desarraigo y la desvinculación familiar del joven, perjudicando así los esfuerzos de reinserción del adolescente en su entorno natural.

Para dar respuesta a situaciones como estas y proteger a uno de los sectores más vulnerables de nuestra sociedad, el Plan de Humanización contempla la ampliación, construcción y redistribución de los Centros de Atención Integral de Adolescentes en Conflicto con la Ley.

Esta parte de nuestro proyecto incluye la adición de 309 nuevos espacios para eliminar el hacinamiento existente actualmente.

¿Cómo lo lograremos?

Primero construiremos 2 nuevos centros de atención integral para adolescentes en las provincias de Barahona y La Romana, con una capacidad combinada de 168 internos. Estas nuevas estructuras servirán para descentralizar los centros y distribuirlos de manera más equitativa a nivel nacional.

Y segundo, lograremos eliminar el hacinamiento de nuestros adolescentes privados de libertad mediante la ampliación de 3 de los centros existentes. Estos son Ciudad del Niño, Santiago y el Batey Bienvenido.

En estas remodelaciones, seguiremos los lineamientos planteados por el Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado (PARME), creando micro comunidades donde se trabajará con los jóvenes de manera personalizada y en grupos pequeños.

Como resultado de estos esfuerzos, nuestros adolescentes podrán contar con un internamiento digno que fomente y promueva su tratamiento y reintegración a la comunidad.

Ciudadanos y ciudadanas,

Como han podido ver, para dar el primer paso hacia la rehabilitación y reinserción de un interno en la sociedad, es preciso contar con las estructuras básicas y dignas que le permitan recibir el tratamiento adecuado para su transformación y reintegración a la vida social.

 

 

Por eso, el segundo eje de este Plan de Humanización del Sistema Penitenciario se concentra en la ampliación y construcción de estructuras modernas que acaben con el hacinamiento y que cuenten con los espacios necesarios para ejecutar los programas de intervención necesarios para lograr el objetivo final, que es la reinserción.

Señoras y señores, una vez explicado el proyecto en su totalidad, aprovecho para hablarles brevemente de los aspectos técnicos y financieros de su ejecución.

El Plan de Humanización del Sistema Penitenciario que hoy les presentamos es un proyecto ambicioso que pretendemos completar para abril del año 2020, cumpliendo con todos los requisitos y las normas de compras y contrataciones establecidas en la ley.

En este sentido, se realizarán licitaciones de más de 80 obras, publicándose las primeras 15 obras el próximo lunes 15 de octubre y las restantes de forma paulatina durante los próximos 6 meses.

Quiero resaltar que este proyecto, por tratarse de la construcción y remodelación de recintos penitenciarios, requiere de altos niveles de seguridad y protección de la información relacionada con el mismo. No obstante, en aras de la transparencia que ha caracterizado a esta gestión, estamos realizando un proceso de licitación pública, abierto y participativo.

De esta forma, cualquier empresa que tenga la experiencia y que garantice la ejecución del proyecto en el tiempo y con la calidad requerida, siguiendo los estándares nacionales e internacionales, podrá resultar gananciosa en el proceso.

Este también será uno de los procesos de licitación más democráticos en la historia del país y para lograr esto, hemos estipulado que ninguna empresa podrá desarrollar más de 1 de las 80 obras o servicios que serán concursadas.

Esto significa que más de 80 compañías tendrán la oportunidad de participar y desarrollar este proyecto transformador, bajo estricta supervisión de la Procuraduría General de la República.

En lo que respecta al costo de implementación, el Plan Nacional de Humanización del Sistema Penitenciario comprende una inversión aproximada de 170 millones de dólares.

Esta inversión se realizará utilizando fondos propios y especiales de la institución que han sido captados gracias a la aplicación, por primera vez desde su promulgación, de la Ley 448-06 sobre el Soborno en el Comercio y la Inversión.

En virtud de esta legislación, el Ministerio Público dominicano logró que las empresas involucradas en los casos de corrupción de Odebrecht y Tucanos, indemnizaran al Estado dominicano por las prácticas de soborno en las que incurrieron en el país, contando con los mismos de forma directa en un 70% y anticipando el resto a través del factoring.

Son estos fondos, obtenidos en calidad de multas bajo la ley de soborno, los que conforme nuestras leyes y en coordinación con el Poder Ejecutivo y la Dirección General de Presupuesto, han sido formalmente asignados al desarrollo de este Plan de Humanización Penitenciaria, reiterando que así seguiremos actuando, exigiendo las penas e indemnizaciones necesarias a favor del Estado en todos los casos que surjan, implementado iniciativas que promuevan la seguridad y el bienestar ciudadano en materia de criminalidad. 

Aprovecho la ocasión para agradecer el respaldo ofrecido a este proyecto por parte del Poder Ejecutivo y diversas instituciones del Estado, como el Ministerio de Obras Publicas y Comunicaciones, la Dirección de Compras y Contrataciones, la Dirección de Presupuesto, entre otras tantas.

Cierro esta intervención recalcando el compromiso de esta gestión con el respeto a los derechos humanos de todos los habitantes de la República Dominicana, sin preferencias ni distinciones, incluyendo a los privados de libertad.

Ellos son el centro y el enfoque de este proyecto porque si bien han vulnerado la ley, el sistema de justicia penal moderno tiene necesariamente que ocuparse no solo de sancionar, sino también de rehabilitar y reinsertar en la sociedad a estas personas.

La condición de privado de libertad debe verse como una oportunidad de reforma y transformación individual, pero sobre todo como una oportunidad para prevenir la criminalidad.  

Para lograr reducir la delincuencia también debemos trabajar de cerca con esta población e implementar planes que contribuyan a disminuir la reincidencia y a aumentar los niveles de seguridad ciudadana a mediano y largo plazo.

El Plan de Humanización del Sistema Penitenciario viene, precisamente, a cumplir con ese objetivo. Tengan por seguro que durante los próximos 18 meses este servidor y todo el equipo de la Procuraduría General de la República estará trabajando, sin descanso, 24/7, para hacer realidad este proyecto, mientras continuamos modernizando nuestro Ministerio Público.

En unos pocos meses podremos decir que, por primera vez en décadas, la República Dominicana es un país libre de hacinamiento penitenciario. Que es un país donde lugares como La Victoria ya no existen, donde los derechos de los privados de libertad son protegidos mejor que nunca y donde su reinserción en la sociedad es promovida, no solo por las autoridades, sino también por todos los ciudadanos.

Esperamos contar con cada uno de los aquí presentes y con los que nos sintonizan a través de los medios de comunicación en este nuevo camino. Apoyen este proceso, participen en el mismo y formen parte de esta transformación que venimos a implementar en el sistema penitenciario dominicano.

Este es un momento trascendental para la historia de nuestro país, para la justicia penal dominicana y para nuestra sociedad en general.

Muchas gracias.

 

“VII Encuentro de la Red Iberoamericana y del Caribe de Mejora Regulatoria”.

Santo domingo / 3 de octubre de 2018

 

 

  1. Introducción.

 

El Derecho Administrativo ha introducido nuevos paradigmas en la visión formal que se tenía de las ciencias jurídicas en décadas anteriores. Gracias a esta rama del Derecho, la cual –como sabemos– vincula directamente al Estado en los actos de carácter jurídico frente a los particulares, significando un cambio a la tradición que hemos heredado del derecho clásico francés.

 

Lo anterior ha provocado que se estudien a profundidad más temáticas relacionadas a esta rama del Derecho, determinando así una mayor producción doctrinal en esta dirección. Fruto de este paradigma que hemos planteado, se han generado numerosos debates entre juristas nacionales e internacionales, precisamente como el que nos convoca hoy a este escenario: el concepto de regulación desde el punto de vista administrativo e institucional de FINJUS, tomando como uno de los enfoques el de distinguir las definiciones de acto administrativo y reglamento.

 

  1. El concepto de regulación.

Hoy día,

 

Desde el punto de vista puramente práctico, es preciso reconocer que el legislador no puede abordar por si solo la regulación de todas las materias que lo requieren en una sociedad considerablemente  compleja como la nuestra. Y si atendemos a su respaldo jurídico, es la propia Constitución la que reconoce la potestad reglamentaria a la Administración y a la autoridad competente, siempre y cuando, esta no contravenga los preceptos constitucionales que ella misma establece[1].

 

Cónsono con lo anterior, el reconocido jurista administrativista José Peñaranda, nos explica que, “La justificación material de la potestad reglamentaria: se considera sin discrepancia que el buen gobierno de las complejas sociedades contemporáneas hace indispensable el reconocimiento de una potestad normativa a la Administración[2], así entonces para cumplir con el fin ulterior que le corresponde a cada órgano estatal.

 

De los planteamientos anteriores que versan sobre la naturaleza de la regulación, indistintamente en términos teóricos y prácticos, es que surgiría así la pregunta, ¿qué entendemos estrictamente por regulación? Desde el punto de vista tradicional,

 

La esencia de la regulación es el reemplazo explícito de la competencia por las órdenes gubernamentales como el mecanismo principal que asegura un buen desempeño. La prescripción gubernamental directa de los principales aspectos de su estructura y desempeño económico; control de la entrada, fijación de precios, prescripción de la calidad y condiciones de servicio y la imposición de la obligación de servicio en condiciones razonables[3].

 

No obstante, en el marco de una moderna teoría económica de Estado es considerado que “La regulación es el uso que hace la industria en su propio beneficio del poder de coerción[4].” De manera que, en búsqueda de coincidencias, podemos observar que ambos conceptos tienen que ver con tres elementos esenciales: 1) participación gubernamental; 2) la coerción a través del acto de regular; y 3) la necesaria obligación de servicio en aras de un buen desempeño del ejercicio gubernamental.

 

Para el autor Íñigo del Guayo, al introducir el concepto de regulación, magistralmente explica varias dimensiones en que puede ser entendido este concepto. Tanto como una “expresión sinónima” al Derecho, así como “una parte” del Derecho; como una “actividad pública sujeta al Derecho” y de igual forma viendo al derecho como parte de la regulación[5].

 

Asimismo, el precitado autor nos brinda una definición más precisa y próxima a la teoría económica moderna, describiendo al concepto de regulación económica como “un lugar de encuentro entre el derecho, la política, la economía y la técnica[6]” y agregando como reflexión final que

 

La regulación comprende la aprobación de las normas a que se han de sujetar las empresas de un determinado sector, la supervisión y vigilancia de cómo se cumplen esas normas, así como la adopción de las medidas necesarias para compeler a las empresas a ajustarse a las normas aprobadas. Esta última actividad incluye la adopción de actos administrativos y la imposición de sanciones administrativas[7].

 

Conociendo entonces el concepto de regulación, podremos entrar directamente en la diferenciación de términos que forma parte importante del origen de nuestra participación: acto administrativo versus reglamento. Un aspecto que tiene que ver con la esencia de la regulación, visto desde el espectro normativo de las tres condicionantes conceptuales que mencionamos anteriormente.

 

  • Acto administrativo versus

 

En términos generales, la doctrina y la legislación distinguen al acto administrativo y el reglamento por los efectos que producen los mismos. Por un lado, el acto administrativo produce efectos singulares, particulares o individuales y por otro, el reglamento produce efectos generales.

 

Otra característica a tomar en cuenta es que el reglamento se caracteriza principalmente por su carácter de innovación, es decir, éste innova el ordenamiento jurídico, mientras que el acto administrativo simplemente ejecuta previsiones que están establecidas previamente, es decir, éste último tiene un carácter ejecutivo mientras que el primero tiene un carácter eminentemente normativo.

 

En palabras de García de Enterría, el acto administrativo, es esa manifestación residual, que no responde ni se enmarca en actos de la función judicial o de la función legislativa, y que unilateralmente produce efectos jurídicos en las personas[8]. En efecto, el acto administrativo se distingue de otras actuaciones administrativas no solo por su carácter unilateral sino por el hecho de generar efectos jurídicos específicos o particulares, sobre los administrados, el mismo que lo diferencia claramente de otras actuaciones administrativas.

 

Por otra parte, tenemos que el reglamento es toda disposición jurídica dictada por la autoridad competente y con valor subordinado a la Constitución, a la ley, y a los principios generales del derecho —principio de juridicidad— el cual alude a la conformidad o regularidad entre toda norma o acto inferior con respecto a la norma superior que le sirve de fundamento de validez, por lo que opera en todos los niveles o en grados de la estructura jerárquica del orden jurídico. Ahora bien, a nadie le cabe duda, al menos hablando en términos abstractos, de la vigencia en nuestro ordenamiento del principio de jerarquía de normas.

 

Es importante destacar que, la potestad reglamentaria no es manifestación de una facultad propia de la Administración, sino de un poder jurídico creado por una norma de rango superior. La potestad reglamentaria existe sólo y en la medida que la Constitución y las leyes se la atribuyan expresamente a la Administración. Se trata de una norma secundaria, de rango inferior a la Ley, de carácter subalterno y complementario de la Ley cuya función primordial es ejecutar, desarrollar o completar la Ley.

 

De modo que el reglamento o cuenta con una habilitación legal específica o puede operar únicamente sin legislación previa en el ámbito puramente organizativo o doméstico. Fuera de este ámbito no caben los llamados “reglamentos independientes”[9].

 

Y es que, definitivamente, en principio,

 

La Administración no puede actuar sin una habilitación positiva por parte del ordenamiento, pero, por otra, resulta que la propia Administración puede participar en la formación del ordenamiento en cuanto es titular de la potestad reglamentaria, verbigracia; —los Poderes del Estado—. […En definitiva,] esta potestad, como cualquiera otra, ha debido ser atribuida por el ordenamiento, pero su singularidad radica en que, una vez atribuida, efectivamente, de su ejercicio dimana auténtico derecho objetivo, y por ende es, a su vez, fuente, aunque sea parcial, del ordenamiento[10].

 

De lo expuesto con anterioridad se traduce como una obligación que vincula a los ciudadanos y a todos los poderes públicos como consecuencia directa de su condición de norma.  

 

 

Conforme a la Constitución la potestad reglamentaria tiene una serie de límites; que la sujetan a la ley, cuyos preceptos no puede derogar, modificar, ampliar; pues no hay materias reservadas. La Constitución dispone reserva de ley para determinadas materias, en especial para el ejercicio de los derechos fundamentales y sus garantías, en los casos en que la propia Carta Política autoriza, puesto que a la potestad reglamentaria, en el sentido de que la ley puede entrar a regular cualquier ámbito que con anterioridad haya sido regulado por el reglamento.[11]

 

De manera que, ya hemos expuesto los albores del concepto de regulación desde el punto de vista administrativo e institucional, haciendo referencia a teorías convencionales así como otras más ajustadas a elementos propios de otras ciencias, distinta a las ciencias jurídicas. Abordamos por igual el enfoque doctrinario para distinguir las definiciones de acto administrativo y reglamento, tratando así de que fuere comprensible y a la vez con rigurosidad académica.

 

Finalmente, debemos acotar que conocer lo anterior no debe servir para auparnos de una demostración subjetiva del saber sobre el Derecho Administrativo, sino para comprender cuál será la utilidad práctica del concepto. Cualquier acto de naturaleza estatal podría eventualmente ajustarse a una u otra definición, con ello determinaremos los alcances, la naturaleza y sobretodo la afectación o no que podría inferirse sobre el ordenamiento jurídico o la propia institucionalidad democrática de nuestro país.

 

 

Dr. Servio Tulio Castaños G.

3 de octubre del 2018.

 

 

 

[1] RIVERO O., Ricardo et ORTEGA P., Francisco. Manual de Derecho Administrativo. IGlobal. República Dominicana. 2016. P. 132.

[2] PEÑARANDA R., José L. El reglamento como fuente específica del derecho administrativo y el principio de legalidad. Madrid. 2017. P. 14.

[3] RIVERA U., Eugenio. Teorías de la regulación en la perspectiva de las políticas públicas. [En línea] Revista Gestión y Política Pública. Volumen XIII. Número 2. 2003. P. 312. [Documento en PDF] Disponible en: http://www.gestionypoliticapublica.cide.edu/num_anteriores/Vol.XIII_No.II_2dosem/Rivera.pdf

[4] Ídem.

[5] Véase: DEL GUAYO C., Íñigo. La regulación y sus tareas. Universidad de Almería. Pp. 1484 y ss.

[6][6] Ídem. P. 1486.

 

[7] Ídem. P. 1498.

[8] De igual forma, acorde a criterios y postulados expuestos por el jurista peruano Christian Guzmán Napurí parafraseando al autor García de Enterría.

[9] PEÑARANDA R., José L. Óp. Cit. P. 16.

[10] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Observaciones sobre el fundamento de la inderogabilidad singular de los reglamentos. Madrid. P. 72.

[11] Véase: Seguridad Pública Española. El reglamento: concepto y clases. La potestad reglamentaria, especial referencia a la potestad reglamentaria de las entidades locales. Procedimiento de aprobación. [En línea] Disponible en:  https://www.seguridadpublica.es/2010/12/el-reglamento-concepto-y-clases-la-potestad-reglamentaria-especial-referencia-a-la-potestad-reglamentaria-de-las-entidades-locales-procedimiento-de-aprobacion/

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