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Quisiera comenzar agradeciendo al Departamento Aeroportuario por su invitación a este interesante conversatorio sobre los “Delitos de corrupción tipificados en las leyes dominicanas”,  en que, además de abordar los delitos vinculados a este flagelo contemplados en nuestro ordenamiento jurídico, compartiremos algunas reflexiones sobre la corrupción, como una de las problemáticas más agudas de nuestro siglo por su incidencia global y la afectación directa que causa en un Estado social, democrático y de derecho.

Saludamos a todos los presentes y vemos con agrado iniciativas como estas, especialmente cuando son organizadas desde el Estado, pues permiten iniciar diálogos provechosos entre académicos, empresarios, organizaciones de la sociedad civil e iglesias, entre otros. Es un punto común considerar la corrupción como un mal social que no atañe solamente al entorno jurídico o al tren gubernamental, sino que concierne a toda la sociedad.

 Consideraciones generales

 Los expertos han planteado que a lo largo de la historia, la corrupción ha sido un fenómeno recurrente que parece inherente al ejercicio del poder y que ha afectado a la mayoría de los modelos de gobierno y las sociedades humanas.  

 Ahora bien, el recorrido realizado hasta la fecha en términos de organización social, institucionalidad y democracia ha obligado a cada sociedad a la luz de sus condiciones históricas a replantearse el contenido de la corrupción, su alcance y la necesidad de su erradicación en nuestras sociedades. Esta tendencia se ha acentuado en los últimos años.

 Una de las definiciones más acertadas relativas a la connotación de la corrupción en sociedades contemporáneas, se encuentra en palabras del ex Secretario General de Naciones Unidas, Kofi A. Annan, quien en 2004 expresó que: “La corrupción es una plaga insidiosa que tiene un amplio espectro de consecuencias corrosivas para la sociedad. Socava la democracia y el estado de derecho, da pie a violaciones de los derechos humanos, distorsiona los mercados, menoscaba la calidad de vida y permite el florecimiento de la delincuencia organizada, el terrorismo y otras amenazas a la seguridad humana”

 En definitiva, la corrupción y el fraude implican por todas partes un perjuicio severo a la economía y a la sociedad. Muchos de nuestros países e incluso en otros hemisferios padecen una corrupción profundamente anclada a sus sistemas de gobierno lo cual frena su desarrollo económico, debilita la democracia y va en detrimento de la justicia social y del Estado de Derecho.

 Todo esto es razón suficiente para justificar la urgencia y diligencia que requiere el tratamiento de este tema con el objetivo de prevenir y erradicar este mal del cuerpo social. Por eso existe un amplio consenso en la actualidad en el sentido de que la corrupción no es privativa de un sector específico, sino que compromete a amplios segmentos de la población, habiendo llegado algunos estudios a determinar que, en la mayor parte de los países, más de la mitad de la sociedad participa por acción u omisión del sistema corrupto.

 

Solo basta analizar nuestra cotidianidad, desde simples actos de aprovechamiento de relaciones cercanas al poder, pasando por evasión de impuestos y/o tratamientos desiguales ante la ley, lo que muestra el enraizamiento de este mal a tal grado que, por algunos, es visto hasta como necesidad.

 

En este sentido, nos ilustra mejor el jurista italiano Luigi Ferrajoli, al apuntar que “en algunos países el Estado se configura como un doble Estado, detrás de cuya fachada legal y representativa crece un infraestado clandestino, dotado de sus propios códigos y tributos, y organizado en torno a centros de poder ocultos, cuyo objetivo es la apropiación privada de la cosa pública, en el marco de un sistema que contradice todos los principios de la democracia política y del Estado de Derecho”.

 

Y esto es precisamente lo que debe convocarnos a todos, para entender que las estructuras de nuestras sociedades han avanzado significativamente, lo que se manifiesta en que la ciudadanía, los mercados, los efectos innegables de la globalización exigen mayores niveles de transparencia, de eficacia, de igualdad, de consecución de sólidos Estados sociales, democráticos y de derecho y, en torno a ello, ninguna forma de corrupción es sostenible.

 

Ante de abocarnos a precisar las tipificaciones legales con las que cuenta nuestro ordenamiento jurídico y reflexionar en los retos que tenemos, es importante partir de la premisa de que la corrupción es un “fenómeno universal que afecta todas las sociedades y a todas las economías”[1].

 Que no estamos ante una problemática exclusiva de países ricos o pobres, de economías de mercado o de planificación central, grandes o pequeños, democráticos o no: la corrupción está presente en todo el mundo, aunque con caracteres diversos. Se trata de un fenómeno polifacético, con numerosas variantes[2]. Eso nos obliga a reflexionar acerca de las mejores medidas para enfrentar con efectividad, especialmente en países en vías de desarrollo, los efectos devastadores que producen al desincentivar las inversiones y generar un ambiente de inseguridad.

 

Un claro ejemplo de ello son las afirmaciones del Banco Mundial en sus últimos informes sobre gobernanza, que plantean que la corrupción es uno de los grandes obstáculos que enfrenta América Latina para alcanzar niveles estables de desarrollo y gobernabilidad democrática. Afirman asimismo que, en promedio, los gobiernos de la región son menos exitosos en la lucha contra la corrupción que sus pares de Europa Occidental y de América del Norte, y vienen por detrás de Europa del Este en la promoción de gobiernos transparentes.[3]

 

Al profundizar en este panorama nos enfrentamos con varias interrogantes que nos remiten a la conceptualización sobre la corrupción, que ha sido tomada como base para su inclusión en el ordenamiento jurídico tanto nacional como internacional.

 

  1. La corrupción como fenómeno jurídico, social y político.

 

El concepto más aceptado de corrupción indica que se trata del «abuso del poder para beneficio propio» (Transparencia Internacional: 2015). Además, implica el desvío en el uso o ejercicio de un poder conferido, sea en el ámbito público o privado, con el propósito de lograr un beneficio personal o de ciertos grupos, afectando el interés o bien común. Podemos hablar entonces de un engranaje sistemático diseñado para la realización de actos ilícitos, a los fines de obtener algún determinado beneficio.

 

Un análisis rápido de esta concepción nos permite diferenciar una dualidad, en el sentido de que se requieren dos partes para que se registre un acto corrupto; el corruptor y el corrompido. Además de los actores (sea activo o pasivo) confluyen una serie de factores que la doctrina se ha encargado de señalar como: oportunidad, beneficio y riesgo. Una explicación sucinta de este fenómeno es la siguiente: “La concentración de poder de decisión en una persona, sin un control suficiente, crea la oportunidad. El beneficio se deriva de los ingresos que puede obtener el corrupto, que estará relacionado con los beneficios o coste que puede hacer recaer sobre el que paga. Y el riesgo viene dado por las posibilidades de que la corrupción sea descubierta y por la dureza del castigo[4].

 

De manera algo más pragmática podemos resumir que la corrupción es el resultado de una oportunidad que aflora por el poder decisivo de una persona dentro de estructuras organizativas con sistemas de controles débiles; aunado a ello se encuentra el beneficio por los ingresos que se vislumbren obtener; y, en los casos nuestros donde se percibe un sistema de justicia debilitado, tenemos presente la ausencia del riesgo dado el posible encubrimiento del acto por quienes deberían develarlo y un sistema normativo con contrapesos resquebrajados y/o inexistentes.

 

Esto último merece una puntualización más detallada y es lo que sustenta la relevancia de que hoy hablemos acerca de cuáles son los delitos que están tipificados en la legislación nacional en función de reflexionar sobre si normativamente estamos a la par con la aparente modernización de los actos de corrupción.

 

Debe recordarse que la falta de fiscalización y control en los órganos del Estado constituye una condición facilitadora para que la corrupción aflore en sus diferentes modalidades, estos son sobornos, captura de políticas públicas, fraude corporativo, carteles, entre otros. Algunas modalidades incluso pueden presentarse en las cadenas de suministro o en las transacciones internacionales, nacionales y también en lo relativo a los créditos y los fondos.

 

Conviene entender el amplio espectro donde se materializa y desenvuelve la corrupción entre cuyos efectos puede destacarse el convertirse en un obstáculo para el sistema económico al reducir la eficiencia al implicar mayores costes y precios y menores volúmenes de producción, crear distorsiones en la producción (que se desvía hacia bienes, servicios, recursos y factores que no son los más adecuados).[5]

 

  1. La corrupción en el ordenamiento constitucional dominicano.

 

Para hablar de este fenómeno en nuestro ordenamiento jurídico debemos precisar el contenido constitucional pues, aunque no se trate de la primera disposición en orden temporal, es allí donde encontramos la matriz de la cual debe partir el resto del entramado legislativo en función de la supremacía de la norma.

 

En 2010 se instauró de manera expresa la proscripción de la corrupción, entendiéndose casi como derecho fundamental el que la ciudadanía tenga garantía de una administración pública honesta. En el artículo 146 la Constitución se condena toda forma de corrupción en los órganos del Estado, al disponer que sea sancionada con las penas que disponga la ley a quien sustraiga fondos públicos, se beneficie o beneficie a los suyos por tráfico de influencias, entre otros. Además, coherente a ello en otros articulados se indica el respeto del patrimonio público por parte de los servidores y/o funcionario público y, aunado a ello, el ejercicio transparente de la función pública.

 

Esta acertada y oportuna especificación desde la Constitución fue una gran conquista en materia de fortalecimiento del Estado y garantías de mayores márgenes seguridad jurídica. Cabe destacar la gran incidencia que tuvieron una serie de compromisos internacionales, suscritos en fechas anteriores a la reforma constitucional de ese año, para que se tuviese como resultado la proscripción de la corrupción y se mantenga la iniciativa legislativa por la elaboración de leyes coherentes con lo alcanzado en la región, como lo es la ley de lavado de activos.

 

  • Instrumentos internacionales que proscriben la corrupción

 

La lucha contra la corrupción en República Dominicana va de la mano con el reconocimiento de un amplio conjunto de convenciones, tratados, acuerdos y estándares dictados a través de organismos internacionales, con la finalidad de que se adopten desde el Estado instrumentos jurídicos adecuados que permitan lograr una efectiva investigación, un sistema de persecución penal eficaz, penas y sanciones proporcionales y efectivas a la gravedad de los delitos de corrupción cometidos y, por otro lado, una profunda regulación y transparencia de la administración pública, el sector económico, para reducir las tentaciones y las posibilidades de enriquecimiento ilícito gracias a disposiciones legales establecidas en las leyes dominicanas.

 

Una gran iniciativa en materia de transparencia a nivel global es la adopción de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. Esta herramienta representó un compromiso de toda la comunidad internacional de tipificar en sus instrumentos internos los delitos como el cohecho, la malversación, los fraudes y sobornos, las negociaciones y actividades prohibidas a los funcionarios públicos y los abusos en el ejercicio de su función, como delitos. Se propone, siguiendo la tesis del autor alemán Kindhäuser, “entender a la corrupción no como un delito autónomo, sino como un medio de agresión de distintos bienes jurídicos y no solamente al ámbito de la administración pública sino también en el ámbito empresarial”[6].

 

Los siguientes instrumentos internacionales enunciados son esenciales a la hora de abordar el estudio de los delitos de corrupción que tipifican las leyes dominicanas pues han servido de marco de referencia para dictar leyes que prevengan y combatan la corrupción:

 

  • La Convención Interamericana contra la Corrupción, aprobada por la Organización de los Estados Americanos el 29 de marzo de 1996,
  • el Convenio relativo a la lucha contra los actos de corrupción en los que estén implicados funcionarios de las Comunidades Europeas o de los Estados Miembros de la Unión Europea, aprobado por el Consejo de la Unión Europea el 26 de mayo de 1997.
  • el Convenio sobre la lucha contra el soborno de los funcionarios públicos extranjeros en las transacciones comerciales internacionales, aprobado por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos el 21 de noviembre de 1997
  • el Convenio de derecho penal sobre la corrupción, del 27 de enero de 1999
  • el Convenio de derecho civil sobre la corrupción, aprobado por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 4 de noviembre de 1999
  • la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional destinada a promover la cooperación para prevenir y combatir más eficazmente la delincuencia organizada transnacional,
  • las 40 Recomendaciones para combatir el lavado de activos (LA) y el financiamiento del terrorismo que exhortó el Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (GAFILAT[7]).

 

En el caso de República Dominicana la lucha contra la corrupción constituye un gran reto para la sociedad, como lo confirma el Índice de Competitividad Global 2017-2018 que coloca la “corrupción como el tercer factor más problemático en la República Dominicana[8] a la hora de realizar acciones pública o privada, ya que este es un grave obstáculo para avanzar en la consolidación del régimen democrático que enarbola la Constitución.

 

Por ello no es de extrañar que la ciudadanía, a través de sus organizaciones representativas y todos los sectores tanto públicos como privados, se preocupen por este flagelo. Definitivamente, esta lucha supone un gran esfuerzo de todos, sin embargo es necesario que desde el Estado se despliegue un conjunto de acciones que permitan su eficaz abordaje y sancionar tanto a los corruptos como a los corruptores, para promover la consolidación de la democracia y el impulso efectivo de políticas públicas.

 

En ese orden trataremos de visualizar de manera general cuáles son los delitos de corrupción que están tipificados en las leyes dominicanas y desde ahí abrir el diálogo y debate respecto de lo que nos resta.

 

  1. Los delitos de corrupción tipificados en las leyes dominicanas.

 

El ordenamiento jurídico dominicano cuenta con delitos de corrupción que se encuentran tipificados en distintas legislaciones. Además del Código Penal, existe un sistema sancionador para perseguir los delitos de corrupción que pudieran suceder en el marco de escenarios como la contratación pública y el soborno en el comercio, por citar algunos ejemplos.

 

La mención de cada una de las infracciones asociadas con la corrupción es enorme, y desborda este escenario. Pero podemos concentrarnos en el Código Penal dominicano donde encontramos los crímenes y delitos contra la cosa pública o contra la función pública; delitos cometidos por los funcionarios públicos, que se hayan mezclados en asuntos incompatibles con su calidad; soborno o cohecho de los funcionarios públicos; coalición de funcionarios; usurpación de autoridad por parte de los funcionarios del orden administrativo o judicial; la falsedad en escritura pública o auténtica; la prevaricación y de los crímenes cometidos por los funcionarios en el ejercicio de sus funciones; las sustracciones cometidas por los depositarios públicos; y las concusiones cometidas por los funcionarios públicos. 

 

Asimismo la Ley No. 155-17 contra el lavado de activos y financiamiento del terrorismo tipifica delitos de corrupción tipificados propiamente al contenido esencial de la regulación de esta norma. Así también la Ley sobre declaración jurada de bienes y enriquecimiento ilícito, resulta ser otra legislación que aborda la necesidad de transparencia para con los servidores públicos, so pena de sanciones penales.

 

Finalmente, no podemos dejar de mencionar la Ley No. 448-06 sobre soborno en el comercio y la inversión, la cual condena el delito de soborno, popularmente conocida como el acto de otorgar coimas, a los fines de conseguir beneficios particulares de parte de quien recibe los recursos. Con lo anterior, observamos que múltiples son los delitos contemplados en las normas dominicanas para combatir la corrupción.

 

En ese orden, podemos dar cuenta de una situación que hemos mencionado desde FINJUS en ocasiones anteriores y en varios escenarios: el problema de la impunidad y las escasas sanciones a los actos de corrupción en la República Dominicana no es solo un asunto de producción de normas sino de operatividad de las mismas y una aplicación firme, consecuente y sin distinción de las sanciones penales que contempla el entramado jurídico dominicano.

 

  1. Retos del ordenamiento jurídico dominicano para combatir la impunidad y la corrupción.

 

La sociedad exige la aplicación de un sistema de consecuencias moderno para estos actos. Esto es un desafío esencial pues los efectos nocivos que genera trascienden el desarrollo económico, afectando la legitimidad del sistema político, la viabilidad del Estado, el grado de criminalidad e inseguridad y la distribución del ingreso, lo que aumenta la inequidad. Al mismo tiempo, la corrupción contribuye a la creación de desigualdades en la aplicación y administración de la justicia, corroyendo la confianza ciudadana en sus instituciones.

 

A la luz de lo anterior es urgente que se aporten soluciones que garanticen a corto plazo el fortalecimiento del sistema de justicia[9], para investigar, acusar y condenar los casos criminales más importantes, en especial los que están vinculados con el crimen organizado, en sus diferentes modalidades de narcotráfico, corrupción y otros elementos que ponen en peligro la seguridad jurídica, la convivencia pacífica y el desarrollo económico y social del país.

 

Es esencial que los casos emblemáticos que hoy aparecen en las portadas de los medios de comunicación sean juzgados apegados al debido proceso pero con el resultado de que los responsables reciban las penas que las leyes establecen. Pues en la medida de que esto se logre podrá materializarse la anhelada transparencia en el manejo de las instituciones públicas.

 

Por la naturaleza de la corrupción y sus causas, debe insistirse en que el combate a la misma debe ser sistémico y que sus iniciativas deben estar enfocadas tanto al fortalecimiento de los órganos del Estado como en la formulación, aprobación y promulgación de leyes y otras disposiciones normativas que prescriban y regulen los comportamientos indebidos y establezcan claramente las desviaciones de los mismos y las sanciones aplicables[10] tanto a los corruptos como a los corruptores.

 

Este escenario es propicio para destacar que diferentes informes demuestran que la victimización por corrupción es más probable allí donde el Estado de Derecho es más débil. Por ejemplo, según los datos que arroja el Barómetro de las Américas, en la República Dominicana un 23.3% de la población ha sido víctima directa de la corrupción, lo que es más común en los lugares en que la tasa de delitos es alta.[11]

 

En ese sentido, es urgente la aprobación de la ley de extinción de dominio y la modificación sustancial de la Ley de Compras y Contrataciones Públicas, para fortalecer el sistema nacional en esta materia. Los estudios y diagnósticos recientes, tanto a nivel nacional como internacional, indican que mientras no se reformen estas normas, el país seguirá pagando un alto costo de deterioro de su imagen internacional.

 

Y es que, definitivamente, donde no se cumplen con los controles para erradicar la corrupción pronto se cae en la regresión al “patrimonialismo”, aquella cultura política pre-moderna donde se confunden el patrimonio particular con los bienes del Estado.

 

Las debilidades, vacíos y distorsiones que existen en la Ley de Compras y Contrataciones Públicas estimulan la corrupción público-privada y dificultan la creación de una cultura de transparencia y gestión eficiente de los recursos públicos. Detrás de cada escándalo judicial la ciudadanía ha visto que existe una violación flagrante de las normas que deberían regular los mecanismos de control, supervisión e investigación de los actos de la administración pública en sus diferentes vertientes. El anterior estado de cosas ahuyenta a los capitales sanos y serios dispuestos a invertir a largo plazo.

 

Desde FINJUS, en el marco del anteproyecto de ley de reforma al sistema de contratación pública, -del cual somos parte del equipo consultor de trabajo-consideramos que hay un aspecto a destacar el cual encaja como uno de los retos para enfrentar los delitos de corrupción en el país. Aunque pudiere sonar polémico, resultaría muy beneficioso en el marco de la transparencia en los procesos de contratación que en la nueva ley se establezca la exclusión de dichos procesos a quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por delitos contra la Administración Pública o que afecten el patrimonio del Estado. Esto sería una herramienta eficaz para el combate a la corrupción.

 

Mientras la impunidad tenga espacio, muy poco podremos avanzar. Por eso expresamos nuestra esperanza de que muy pronto se puedan reformular los  tipos penales específicos y penas consecuentes a delitos como son los sobornos, las comisiones ilícitas, los contratos fraudulentos, el tráfico de influencias, la corrupción en aduanas y otras prácticas deleznables.

 

Como lo ha expresado Daniel Kaufman[12], mientras la corrupción y la mala gestión signifiquen la pérdida entre 10 a 30 por ciento de las inversiones, existirán serias dudas sobre nuestro desarrollo económico y social y la competitividad global que necesitamos.

 

¿Qué hacer ante todo esto?, o ¿cuál sería la receta más efectiva para combatir la corrupción?

 

Interrogantes como estas nos llevan al centro de la reflexión. El derecho, en sí mismo, no es ninguna panacea. Corresponde a un sistema donde en constante interacción con otros sistemas, y en permanente comunicación con lo social se avance hacia regímenes estructurales apegados a normas garantistas y regímenes de consecuencia efectivos que envíen un mensaje claro de no permisividad de estos crímenes y sus efectos deplorables.

 

Muchas gracias,

 

Dr. Servio Tulio Castaños Guzman

Vicepresidente Ejecutivo FINJUS

27 de septiembre 2018

 

[1] Preámbulo de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción de 2003 -EDL 2003/247395

[2] Ibídem, Pág. 4

[3] Grupo del Banco Mundial (2015). ‘Worlwide Governance Indicators’, en línea: www.govindicators.org.

[4]Argandoña, Antonio, la corrupción y las empresas, IESE Business School- Universidad de Navarra, Barcelona, 2007. P.9

[5] Ibídem, Pág. 3

[6] Bruno Rusca, The criminal prosecution of corruption – reflections and criminal policy proposals Revista de la Facultad, Vol. III N° 2 Nueva Serie II (2012). pp 137-154

[7] El Grupo de Acción Financiera (GAFI) es un ente intergubernamental que desarrolla y promueve políticas para proteger el sistema financiero global contra el lavado de activos, la financiación del terrorismo y la financiación de la proliferación de armas de destrucción masiva. Las Recomendaciones del GAFI son reconocida como el estándar global anti lavado de activos (ALA) y contra la financiación del terrorismo. Informe de Evaluación Mutua, FATF, Paris www.fatf-gafi.org/publications/mutualevaluations/documents/mer-mexico-2018.html

[8] Klaus Schwab & Foro Económico Mundial (2014). Reporte de Competitividad Global 2014-2015. 170. ISBN-13: 978-92-95044-98-2.

[9] Los informes indican que en su interacción con los tribunales dominicanos, los individuos tienen un 22.2% de probabilidad de que les sea solicitado un sobornos.

[10] MINERD. Plan estratégico de ética, prevención y sanción de la corrupción. En línea. Recuperado, 8 de Febrero de 2016 http://www.minerd.gob.do/Transparencia/Transparencia/1-MarcoLegal/Marco%20Legal%20del%20Sistema%20de%20Transparencia/Otros/Plan%20Estrategico%20de%20la%20Comision%20de%20Etica%20y%20Combate%20de%20la%20Corrupcion.pdf   

[11] Morgan, J., Espinal, R., y Zechmeister, E. Ob. Cit., 55 y 63

[12] Daniel Kaufmann. Experto en liderazgo, investigador y asesor de política en materia de gobernanza y desarrollo de indicadores de gobernabilidad y diseño de metodologías de estudio para el buen gobierno y la lucha contra programas de corrupción.

 

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IX  Jornada Derecho Administrativo y Publico General, La Administración Pública en el Estado Social y Democrático de Derecho

 

CONTENIDO

 

 

 

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Diplomado Ley Contra el Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo No. 155-17
Coordinadora: Licda. Maria A. Pezzotti Harper

 

CONTENIDO

  1. 1. Historia de la Ley, Principios Rectores, Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI).

  2. El Delito de Lavado de Activos y Financiamiento al Terrorismo: El Proceso Penal.

  3. El Delito Fiscal como Infracción Precedente de Lavado de Activos.

  4. Gobierno Corporativo y Prevención del Lavado de Activos

  5. El Programa de Cumplimiento para el Mercado de Valores

  6. El Programa de Cumplimiento para el Sector de los Seguros

  7. 7. El Programa de Cumplimiento para el Sector Bancario

  8. El Programa de Cumplimiento para los Sujetos Obligados No Financieros.

  9. El Secreto Profesional y el Reporte de Operaciones Sospechosas

  10. 1 El Régimen Sancionador Administrativo. (Autoridades Competentes y Organismos

Supervisores: Facultades y Deberes)

 

 

I. El estudiante que no realiza sus deberes a tiempo o apenas los cumple por salir del paso, que no participa en las discusiones en el aula y tiene un desempeño deficiente en las evaluaciones, no puede pretender que el profesor lo ayude con la calificación final de la asignatura.

II. El estudiante favorecido con una beca debe esforzarse al máximo en cada asignatura para justificar que merece la distinción otorgada. No es responsabilidad del profesor tratarle con especial deferencia para que conserve el beneficio si éste no tiene un rendimiento académico aceptable.

III. El estudiante que acumula un índice académico meritorio debe conservarlo por su propio esfuerzo y dedicación, no porque el profesor deba garantizarle una consideración especial. El puntaje de cada asignatura hay que ganárselo día a día y no vale cobijarse en los éxitos pasados.

IV. El estudiante cuenta en la actualidad con grandes ventajas para acceder al conocimiento, ya que la Internet ofrece un vasto campo de información a la distancia de un clic, pero debe evitar con firmeza la tentación de transcribir las ideas ajenas sin procesarlas ni contextualizarlas.

V. El estudiante que no estudia con el debido rigor, que no ejercita regularmente la autocrítica, que se apropia de ideas ajenas sin digerirlas, que no se esfuerza por aprender por sí y para sí, tendrá serias dificultades para aplicar y replicar «lo aprendido» a su práctica profesional.

VI. El estudiante no debe presentar como ideas propias los esfuerzos intelectuales ajenos. El plagio es un fraude y lesiona la integridad del proceso de enseñanza-aprendizaje. Es imprescindible, cuando se sustenta una opinión, identificar las fuentes que han servido de inspiración o referencia.

VII. El estudiante que desdeña el estudio de las teorías que explican los fundamentos y la finalidad del saber en qué se forma, y solo pretende adquirir habilidades prácticas, corre el riesgo de actuar en el campo profesional como un barco sin brújula y se le dificultará asimilar cualquier cambio.

VIII. El estudiante universitario debe ser el autorregulador de su proceso de aprendizaje. El docente asume la función de un guía, muestra el camino y enseña el menú indispensable para la asignatura, pero corresponde a cada estudiante transitar por sí mismo el camino del conocimiento.

IX. El estudiante de postgrado debe compatibilizar los compromisos académicos con las responsabilidades profesionales. Toda especialización universitaria requiere esfuerzo y sacrificio constantes −dentro y fuera del aula− para aprovechar adecuadamente el proceso de enseñanza-aprendizaje.

X. El estudiante de postgrado debe comprender que el tiempo dedicado a los estudios de especialización no suele ser redituable a corto plazo, pero a mediano y largo sí puede generar beneficios, cuando lo que procura es mejorar la pericia profesional y no solo acumular títulos para presumir.

*Félix Tena de Sosa

Martes, 28 Agosto 2018 14:06

Diplomado Derecho Procesal Constitucional

 

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OBJETIVOS

 

  1. Estudiar y analizar en perspectiva crítica la dinámica de la jurisdicción constitucional en la República Dominicana, las instituciones que la conforman y las normas que le son oponibles.

 

  1. Comprender la especial naturaleza de los Principios del Procedimiento Constitucional y ver cómo inciden en las decisiones de los órganos que conforman la jurisdicción constitucional.

 

  1. Examinar todos y cada uno de los procedimientos constitucionales previstos en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales.

 

  1. Analizar la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de jurisdicciones afines (locales o internacionales) en el marco de una apreciación crítica de sus precedentes. 

 

  1. Ejercitar las habilidades para el litigio constitucional mediante la formulación de casos prácticos y la escenificación de simulaciones en el aula.

 

 

A cargo del Mag. Mag. Ernesto Jinesta Lobo, Presidente de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica. En el marco de la Primera Jornada de Derecho Administrativo: Administración de Justicia y Contratación Pública, a celebrarse los días 1, 2 y 3 de agosto de este año 2018.

Coordinadora: Lic. Jaime Angeles Pons

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Contar con instituciones que protejan los derechos esenciales de los ciudadanos es una condición fundamental para el desarrollo socioeconómico de un país. Las instituciones fuertes y cumplimiento de las reglas de juego por todos es esencial para un verdadero Estado de Derecho en cualquier sociedad. El Estado de Derecho es esencial, ya que crea una sociedad más justa basada en la igualdad ante la ley, crítico para promover el desarrollo económico.

 

Contener los actos de violencia y preservar la integridad de las personas son elementos fundamentales para mantener un orden social en el que los seres humanos puedan prosperar. Es decir, la preservación de la vida es el primer pilar que cimenta el Estado de Derecho. En adición, el orden social precisa de la seguridad de los derechos de propiedad y del cumplimiento de los contratos como dos requisitos adicionales para la convivencia pacífica en sociedad.

 

Para poder contar con un Estado de Derecho que proteja los derechos esenciales de los ciudadanos, y mantenga el orden social necesario para la vida en sociedad, es preciso contar con un Poder Judicial que garantice un sistema de justicia que sea accesible, eficiente, imparcial e independiente.

 

En vista de que la independencia del Poder Judicial debe ser real y no un mero enunciado, el Poder Judicial debe contar con autonomía efectiva desde el punto de vista financiero. En consecuencia, en este estudio se analiza el presupuesto del Poder Judicial dominicano desde diferentes perspectivas. El análisis se nutre de las ponencias del foro “El Presupuesto del Poder Judicial”, organizado por la Coalición Acción por la Justicia y la Seguridad.

 

Entre los temas abordados en este documento es importante señalar: i) la normativa que rige la independencia presupuestaria del Poder Judicial y la elaboración del presupuesto de la Suprema Corte de Justicia; ii) el análisis histórico del presupuesto del Poder Judicial; iii) la necesidad de evaluar el desempeño del Poder Judicial por medio de indicadores de eficiencia; iv) las necesidades actuales del Poder Judicial para cumplir con su plan estratégico; y, v) la necesidad de considerar la revisión de las leyes que consignan partidas presupuestarias.

 

2.   Independencia Presupuestaria del Poder Judicial

 

La Constitución de República Dominicana establece que el país posee un gobierno civil, republicano, democrático y representativo, que se divide en Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Judicial. La misma Constitución establece la independencia de los tres poderes en el ejercicio de sus respectivas funciones.

 

En el Artículo 149, la Constitución es específica en lo relativo a la independencia presupuestaria del Poder Judicial. En el Párrafo I del Artículo 149, se establece que el “Poder Judicial goza de autonomía funcional, administrativa y presupuestaria.” Es decir, el Poder Judicial goza de la facultad de poder elaborar su presupuesto, así como para administrar los recursos que recibe.

 

Entre los acuerdos que surgieron a partir del denominado “Pacto por la Democracia” de 1994, se encontraban reformas al sistema electoral y al sistema de justicia. De ese proceso surge la Ley No. 46-97, promulgada el 18 de febrero de 1997, que busca reforzar la independencia financiera del Poder Judicial. Aunque la Constitución de 1994, vigente en ese momento, incluía la autonomía administrativa y presupuestaria en su Artículo 63, esta ley fue promulgada como una forma de fortalecer dicha autonomía, como lo establece en su considerando primero.

 

Posteriormente, en 2004, se promulga la Ley 194-04 para establecer, entre otros temas, el monto presupuestario que debe ser asignado al Poder Judicial. Dicha ley establece que:

 

“El Presupuesto del Poder Judicial (Suprema Corte de Justicia) y del Ministerio Público (Procuraduría General de la República), serán por lo menos un cuatro punto diez por ciento (4.10%) de los ingresos internos, incluyendo los ingresos adicionales y los recargos establecidos en el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos , y se distribuyen de la manera siguiente:

 

Un sesenta y cinco por ciento (65%) del cuatro punto diez (4.10%) corresponderá a la Suprema Corte de Justicia y un treinta y cinco por ciento (35%) del cuatro punto diez (4.10%) corresponderá al Ministerio Público.”

 

De lo anterior se desprende que el porcentaje que la Ley 194-04 establece para el presupuesto destinado a la Suprema Corte de Justicia será por lo menos el dos punto sesenta y seis por ciento (2.66%) de los ingresos internos de cada año. Para los fines de determinar el monto a ser destinado a la Suprema Corte de Justicia, este 2.66% es aplicado a los ingresos internos que integran el Fondo General; es decir, se excluyen aquellos fondos que tienen un destino específico.

 

3.   El proceso del Presupuesto del Poder Judicial

 

El presupuesto del Poder Judicial se elabora a partir de la base legal que establecen la Constitución y la Ley 46-97, en lo que respecta a la autonomía, y la Ley 194-04, en lo relacionado con el monto que debe ser destinado al presupuesto de la Suprema Corte de Justicia.

 

En adición a estas legislaciones, el proceso de la elaboración del presupuesto está normado por otras leyes. La Constitución de la República Dominicana del año 2010 creó el Consejo del Poder Judicial para que tuviera, entre otras funciones, la administración financiera y presupuestaria del Poder Judicial. Posteriormente, la Ley No. 28-11 o Ley Orgánica del Consejo del Poder Judicial, estableció las atribuciones administrativas de dicho consejo. En su Artículo 8, esta legislación establece que la primera función del Poder Judicial debe ser:

 

“Elaborar y remitir al Poder Ejecutivo la propuesta del presupuesto anual del Poder Judicial, en base a las cargas fijas y programas presentados por sus distintas dependencias, conforme las normas legales y reglamentarias correspondientes, a fin de que sea incorporado en el Presupuesto General del Estado.”

 

En la Figura No. 1 se presenta el esquema del proceso de elaboración del presupuesto.

Una vez elaborado el presupuesto del Poder Judicial, el mismo debe ser incorporado al Anteproyecto del Presupuesto General del Estado para el año al que corresponda. Así lo establece la Ley 194-04 en su Artículo 6, el cual también indica que debe ser remitido al Congreso Nacional por la Dirección General de Presupuesto.

 

 

El mismo Artículo 6 de la Ley 194-04 indica la condición bajo la cual podría ser modificado el porcentaje que debe ser destinado al presupuesto del Poder Judicial –el 2.66% del Fondo General. Dicha asignación solo puede ser modificada por el Poder Ejecutivo en el caso de que las estimaciones y situación económica del país determinen una merma o disminución de los ingresos. En la Gráfica No. 1 es posible apreciar que, desde la entrada en vigencia de la Ley 194-04 solo se ha producido una reducción en los ingresos del Fondo General en el año 2009. La reducción de ingresos de 2009 fue una consecuencia de la crisis financiera de 2008 que afectó a la economía mundial.

 

Gráfica No.  1

 

3.1. Análisis histórico del presupuesto del Poder Judicial

 

En esta sección damos una mirada a la evolución histórica del presupuesto del Poder Judicial, luego de haber visto la base legal que establece la autonomía presupuestaria del Poder Judicial, tanto en lo relativo a su elaboración como a su administración, así como la asignación presupuestaria establecida por ley.

 

En la Gráfica No.  2se muestra el gasto ejecutado por el Poder Judicial desde 1990 hasta el año 2015. En términos nominales, se ha incrementado sensiblemente en los últimos 25 años, al pasar de RD$31.1 millones a RD$5,222.2 millones, en términos nominales.

 

En los últimos 25 años, hay dos períodos en los cuales hubo un incremento notable del gasto ejecutado por el Poder Judicial, ambos relacionados con las legislaciones destinadas a fortalecer la autonomía de este poder y a otorgar un presupuesto específico. Entre los años 1996 y 1998 se produjo un incremento notable en el presupuesto ejecutado por el Poder Judicial. Fue en torno a ese periodo de tiempo en que se produjeron reformas importantes en dicho poder del Estado, entre ellas en la composición de la Suprema Corte de Justicia y la promulgación de la misma Ley 46-97; a raíz de estos hechos, el gasto creció 103.6% en el año 1997. Entre 1995 y 1998, el presupuesto del Poder Judicial creció 388%. Aún teniendo en cuenta la inflación, el crecimiento fue de 301%.

 

El otro momento en el cual aumentó el gasto ejecutado por la Suprema Corte de Justicia fue en los años 2005 y 2006, justo cuando inicia la implementación de la Ley 194-04, promulgada en 2004. Entre 2004 y 2006 el gasto se duplicó al crecer 107%.

 

Gráfica No.  2

 

En términos reales se observa la misma tendencia al crecimiento del gasto nominal ejecutado por el Poder Judicial, con excepción de los años 2002 y 2003, y 2010 y 2011.

 

Gráfica No.  3

 

3.1.1.     Participación del gasto del Poder Judicial dentro del gasto ejecutado por el Gobierno Central

 

¿Cuál es la participación del gasto ejecutado por el Poder Judicial en el gasto ejecutado por el Gobierno Central? En promedio, desde el año 1990 hasta el 2015, el gasto ejecutado por el Poder Judicial ha representado el 1.06% de lo ejecutado por el Gobierno Central. Desde el 1997 la participación en el gasto del Gobierno Central del Poder Judicial se incrementa, alcanzando un pico en el año 2006 y descendiendo desde entonces, tal como se verifica en la Gráfica No. 4.

 

Gráfica No.  4

 

Lo que indica este comportamiento es que el presupuesto destinado al Poder Judicial ha ido disminuyendo dentro del total del gasto del Gobierno Central. Desde el año 2006 a 2015, el gasto total del Gobierno Central se incrementó en 158%, casi 2.6 veces, mientras el gasto ejecutado por la Suprema Corte creció en 66%. La política pública, reflejada a través del presupuesto, ha mostrado que no ha sido una prioridad el incremento de las asignaciones al Poder Judicial para fomentar el fortalecimiento de la justicia y su independencia en el país.

 

3.2. Cumplimiento de la Ley 194-04

 

El mandato de la Ley 194-04 de asignar un 2.66% de los ingresos internos (del Fondo General) a la Suprema Corte de Justicia no ha sido cumplido, por lo que el Poder Judicial no ha administrado un presupuesto de acuerdo a lo establecido por ley. En la Gráfica No. 5 se aprecia el comportamiento del presupuesto que ha recibido la Suprema Corte de Justicia en comparación con lo que establece la Ley 194-04. En promedio, desde el 2004 a 2016, al Poder Judicial sólo se le ha asignado el 58.7% del presupuesto de gastos que le corresponde.

Gráfica No.  5

 

En la Gráfica No. 6 es posible apreciar la diferencia entre el 2.66% determinado por la Ley 194-04 y el porcentaje del Fondo General que ha sido asignado desde 2005, año en que inició la aplicación de la legislación. En el año 2006 fue cuando la asignación presupuestaria se acercó más al porcentaje establecido por ley. Desde entonces, el porcentaje asignado ha ido disminuyendo. Los  últimos cinco años, es decir desde 2012 a 2016, presentan la menor proporción del Fondo General para el Poder Judicial.

 

Gráfica No.  6

 

Los datos indican que la asignación presupuestaria a la Suprema Corte de Justicia ha estado lejos del monto del 2.66%, sobre todo en años recientes. En la Gráfica No. 7 se observa que en 2015, por ejemplo, la solicitud de fondos hecha por el Consejo del Poder Judicial ascendió a RD$10,178.6 millones, mientras que la asignación incluida en la ley de Presupuesto General del Estado fue de RD$5,222.2 millones, solo un 51.3% del total.

 

Gráfica No.  7

 

En resumen, es evidente que el porcentaje asignado al Poder Judicial no ha sido el que indica la legislación; al igual que se ha podido comprobar que la asignación incluida en el Presupuesto General del Estado ha sido inferior a la solicitada por el Consejo del Poder Judicial. Es necesario verificar si el Consejo del Poder Judicial ha sometido presupuestos que requieran asignaciones similares a la establecida por ley, o si ha elaborado presupuestos con requerimientos menores al 2.66%.

 

Desde la aplicación de la Ley 194-04, el porcentaje solicitado para el presupuesto del Poder Judicial ha sido menor al 2.66%, con excepción de los años 2007, 2008 y 2009. A partir de ese último año, el presupuesto solicitado como porcentaje de los ingresos presenta una tendencia a disminuir. Como se puede observar en la Gráfica No. 8, es a partir del año 2013 cuando aumentan los montos solicitados como porcentaje del Fondo General.

 

Gráfica No.  8

 

A partir de la anterior situación es preciso preguntarse si el 2.66% puede representar una cantidad de recursos superior a la que necesita el Poder Judicial en determinados años. En la actualidad, el Poder Judicial cuenta con un plan estratégico que incluye las necesidades de recursos. El plan no proporciona detalles sobre recursos necesarios, ya que no presenta al público las proyecciones de necesidades de infraestructura, equipos y contrataciones. Los requerimientos para poder ir cumpliendo con los objetivos del plan son incluidos anualmente en el plan operativo anual (POA). En una sección posterior son presentadas necesidades financieras que han sido dadas a conocer por el Poder Judicial, y el monto del presupuesto para 2017.

 

4.   ¿Cómo se distribuye el gasto del Poder Judicial?

 

La mayor parte del presupuesto del Poder Judicial es consumido por el gasto corriente, como es de esperarse en cualquier parte del planeta. Únicamente el 3.9% del presupuesto de 2015 fue destinado a gasto de capital, y solo el 1.1% fue invertido en edificaciones. El 85.3% del gasto de 2015 fue destinado a gasto de consumo: remuneraciones a empleados (69.4%) y compra de bienes y servicios (15.9%). Esas cifras son consistente con los resultados de años anteriores, como se aprecia en la Tabla No. 1.

 

Tabla No. 1

 

 

Gráfica No.  9

 

5.   Necesidades Financieras del Poder Judicial

 

El Poder Judicial posee un plan estratégico que abarca el quinquenio 2015-2019. El contenido del plan estratégico indica que el mismo fue desarrollado manteniendo una estructura lógica y coherencia interna. Los objetivos estratégicos del plan, así como sus objetivos específicos, están basados en un diagnóstico institucional que identificó los factores que deben ser asumidos o reformados para mejorar el servicio de la justicia. Esos objetivos están acompañados de líneas de acción, que indican el conjunto de acciones que deberá realizar el Poder Judicial para poder concretar los objetivos.

 

En sentido general, el plan estratégico del Poder Judicial dominicano presenta una metodología que identifica claramente las necesidades del sistema judicial, lo que representa un buen insumo para la posterior elaboración de presupuestos anuales que reflejen los requerimientos para cumplir con los objetivos estratégicos. A partir del plan estratégico del Poder Judicial, y como forma de hacer operativo dicho plan cada año, es elaborado un plan operativo anual (POA). Cada uno de los POA debe, consecuentemente, servir de base para el presupuesto de cada año.

 

De acuerdo al Consejo del Poder Judicial, a junio de 2016 no había podido ser cumplido el 43% de los proyectos contemplados en el POA del año[1]. Esto indica, por lo menos para 2016, que los recursos destinados a la Suprema Corte de Justicia pudieron ser mayores, de acuerdo al plan estratégico.

 

Los proyectos incluidos en el POA de 2016 son los siguientes:

 

1.     Continuación de la Modernización de la Jurisdicción Inmobiliaria

2.     Expansión del Modelo de Gestión del Despacho Judicial Penal a la totalidad de los distritos judiciales del país

3.     Instalación de nuevos Centros de Información y Orientación Ciudadana (CIOC) en los Palacios de Justicia

4.     Puesta en funcionamiento de nuevos Centros de Mediación Familiar

5.     Implementación  de Centros de Entrevistas a personas en condiciones de vulnerabilidad, víctimas o testigos de delitos (cámaras de Gessell)

6.     Actualización de la infraestructura tecnológica y automatización de los procesos y servicios judiciales

7.     Expansión del Sistema de Captura de Audio de las audiencias en los tribunales

8.     Fortalecimiento y automatización del Tribunal Superior Administrativo

9.     Planes de Descongestión y eficiencia de los tribunales

10.  Inventario Nacional de Expedientes Pendientes

11.  Digitalización de Expedientes de la Secretaría General de la Suprema Corte de Justicia

12.  Diseño e implementación del sistema de casillero judicial para las notificaciones y citaciones judiciales

 

Estos proyectos y programas, críticos para el fortalecimiento del sistema de justicia, lamentablemente quedarían pendientes para el futuro. De igual forma, quedaría pendiente la construcción, adecuación y/o ampliación de 22 tribunales y/o palacios de justicia en diferentes departamentos judiciales del país. En adición a esas necesidades para mejorar las edificaciones, el Poder Judicial requiere el nombramiento de 153 jueces y 276 servidores de apoyo a los tribunales, en adición a la designación de 117 Jueces de Paz.

 

Con el fin de atender las necesidades pendientes, para 2017 el Poder Judicial debió solicitar unos RD$14,329.06 millones[2]. Este monto representa un incremento de 155.6% sobre el presupuesto de 2016.

 

Gráfica No. 10

 

Tabla No. 2

 

6.   Gasto de los poderes judiciales de América Latina

 

¿Cómo se compara el gasto del Poder Judicial de República Dominicana con los países de América Latina? Para iniciar, es posible observar el gasto del Poder Judicial como porcentaje del PIB, para tener una idea del gasto como proporción de las economías de los países que son usados en la comparación. Como se observa en la Gráfica No. 11, República Dominicana ocupa uno de los últimos lugares en cuanto al presupuesto que ejecuta el Poder Judicial como proporción del PIB. El primer lugar lo ocupa Costa Rica, aunque es necesario aclarar que en ese país el Poder Judicial, el Ministerio Público y el Órgano de Investigación Judicial reciben un presupuesto conjunto.  La República Dominicana se sitúa como uno de los dos países que menos presupuesto destina al Poder Judicial, sólo después de Payaguay.

Gráfica No. 11

 

6.1. Gasto per cápita del Poder Judicial en América Latina

 

A partir de la Gráfica No. 12 es posible observar que República Dominicana tiene uno de los gastos por habitante en el sistema judicial más bajos de toda América Latina. Aunque el gasto por habitante, que ronda los US$12 por persona, no está tan lejos de algunos países de Centroamérica, es importante notar que El Salvador destina tres veces más por persona para la provisión de justicia que República Dominicana. Del mismo modo, Panamá tiene un gasto por habitante que es 2.5 veces superior al del país.  De nuevo, la República Dominicana es uno de los países que ocupan una posición en la cola de países de la región.

 

Gráfica No.  12

 

Al comparar el gasto por habitante entre los años 2004 y 2015, es posible observar que República Dominicana incrementó su gasto en mayor proporción que el promedio de la región (Gráfica No. 13). Mientras el promedio de los países de América Latina aumentó 2.4 veces, el gasto per cápita en el país creció 3.0 veces. Ese crecimiento, sin embargo, no fue suficiente para evitar ser uno de los cuatro países de la región que menos presupuesto destinan para la provisión de justicia.

 

Gráfica No.  13

 

7.   Indicadores de la eficiencia del Poder Judicial

 

Toda institución que recibe recursos de los contribuyentes debe estar sujeta a evaluaciones sobre sus resultados. Es decir, es necesario que se evalúe qué tan eficiente es la institución en el uso de los fondos recaudados de los ciudadanos.  Como hemos sostenido en otras instancias, la solución a los problemas no sólo tiene que ver con mayores presupuestos, sino de cuán eficientemente se usan el dinero para brindar un servicio de calidad.

 

En esta sección son presentadas algunas métricas que proporcionan una visión de la forma cómo opera el sistema judicial dominicano. En algunos casos, se realiza una comparación con otros países de la región. Estos indicadores no pretenden constituir una lista exhaustiva, solo son presentados ejemplos de medidas que pueden ser empleadas, a partir de una línea de base, para ir monitoreando el desempeño del Poder Judicial hacia el futuro.

 

En primer lugar, es imprescindible tener una idea del costo por caso del sistema judicial dominicano, tal como muestra la Gráfica No. 14. En vista de que los casos constituyen el principal resultado de los procesos llevados a cabo por el Poder Judicial, cuánto cuesta cada caso debe ser una métrica esencial de eficiencia. En la medida en que en el futuro pueda ser incrementado el presupuesto que ejecuta la Suprema Corte de Justicia, este debe ser un indicador esencial. En adición a la realización de comparaciones intertemporales, es necesario contrastar este indicador con los países de América Latina.

 

Gráfica No.  14

 

7.1. Casos resueltos por juez

 

Las estadísticas internacionales mostraban que en 2011 República Dominicana tenía una tasa de casos resueltos por juez más alta que Argentina, Guatemala, Nicaragua y Uruguay, como se puede observar en la Gráfica No. 15. Todos estos países tenían en común un mayor gasto en presupuesto por juez, tal y como se observa en la Gráfica No. 16. Es decir, que en esa medida el sistema judicial dominicano mostraba más eficiencia.

 

Gráfica No.  15

 

Gráfica No. 16

 

Además de contar con un presupuesto más bajo que otros países, República Dominicana también tenía una tasa de jueces por habitante inferior al promedio de los países analizados, y entre los cinco países de menor proporción.  Como se observa en la Gráfica No. 17, República Dominicana contaba con 6 jueces por cada 100,000 habitantes, mientras que el promedio en la región era de casi 10 jueces por esa cantidad de habitantes.

 

Gráfica No. 17

 

7.2. Resolución de casos

 

Una métrica importante para ir descongestionando el sistema judicial dominicano es la tasa de resolución, que representa los casos salientes como porcentaje de los casos entrantes. A los fines de evitar la congestión del sistema judicial, lo ideal es que este indicador sea lo más cercano a cien por ciento en cada periodo de análisis, lo que indicaría que se resuelven todos los casos que entran al sistema de justicia. Como se puede observar en la Gráfica No. 18, al igual que con otros indicadores, esta métrica debe permitir realizar comparaciones intertemporales, a la vez que deben de publicarse comparaciones con otros países.

 

Gráfica No. 18

Mientras que una tasa de resolución del 92% para elevada en el contexto dominicano y regional, los casos resueltos del Poder Judicial son casos que llevan muchos años en los tribunales; los casos pueden durar 3, 5 y hasta 10 años entre las distintas instancias.  De esta manera, mientras la tasa de resolución parece elevada, la eficiencia del sistema se cuestiona cuando los casos salientes tienen que pasar por un via crucis para ser ventilados y resueltos.

En vista de que no es suficiente que los casos sean resueltos, es necesario verificar la calidad de las decisiones tomadas. Un indicador sugerido para estos fines es el número de casos entrantes a cortes de apelación sobre los casos entrantes totales, tal y como muestra la Gráfica No. 19. En la medida en que las decisiones no tengan que ser apeladas, el número de casos en cortes de apelación debe ser menor, en términos proporcionales. En síntesis, menores casos que se elevan a las cortes de apelación implican que las partes en conflicto aceptan en mayor medida las decisiones de las cortes, lo que refleja mejor calidad de las decisiones de los jueces.  En este sentido, la menor tasa de casos que van a cortes de apelación en la República Dominicana evidencia mejores sentencias de los jueces, que ahora están mucho mejor preparados por la labor que realiza la Escuela Nacional de la Magistratura.

 

Gráfica No. 19

 

7.3. Eficiencia en respeto a la propiedad y cumplimiento de contratos

El Doing Business, el estudio sobre clima de inversión que anualmente prepara el Banco Mundial, incluye indicadores de cumplimiento de contratos y de respeto a la propiedad. En ese sentido, la Gráfica No. 20 muestra el tiempo que toma en República Dominicana la resolución de una disputa legal comercial. Entre los países de América Latina, ocupa la tercera posición entre los países en los cuales menos tiempo toma resolver una disputa comercial.  

 

Gráfica No. 20

 

Con relación a los derechos de propiedad, el estudio Doing Business tiene un componente que  analiza el registro de propiedades. El componente de registro de propiedades del Doing Business puede ser monitoreado en sus diferentes métricas. Una de estas métricas es el número de procedimientos para registrar una propiedad en América Latina, que se incluye en la Gráfica No.  21.

 

Gráfica No. 21

 

Otro indicador incluido en el componente de registro de propiedades del Doing Business es el tiempo que toma registrar una propiedad. Tal como se observa en la Gráfica No.  22, la métrica refleja más días del promedio de América Latina para República Dominicana.

 

Gráfica No. 22

 

8.   Legislaciones que introducen restricciones al presupuesto general del estado

 

En República Dominicana existen diferentes compromisos contenidos en legislaciones que asignan una alícuota del presupuesto a instituciones determinadas. Es decir, distintas leyes incluyen provisiones de gasto público específico o pre-fijado, como porcentaje de alguna partida, para distintos estamentos del Estado.  En un ejercicio realizado en 2012 por CREES, fueron identificados 28 compromisos cuyos porcentajes y base de cálculo se listan en la Tabla No. 3.

 

Tabla No. 3

 

La asignación al Poder Judicial es parte de estos compromisos que comprometen los ingresos públicos y, por tanto, el gasto incluido cada año en la Ley General de Presupuesto del Estado. Estas políticas de asignaciones son, en importante medida, un reflejo de deficiencias institucionales que tratan de ser cubiertas por medio de legislaciones. En otros casos, son consecuencia de la expansión de las funciones del Estado sin la debida planificación con relación al origen de los fondos.

 

En sentido general, es necesaria una revisión de las leyes que crean compromisos en el gasto público, puesto que aumentan la presión sobre las finanzas públicas y restan flexibilidad a la ejecución presupuestaria según los requerimientos en momentos diferentes. Además de que aumentan el gasto público en renglones que no necesariamente son prioridad de las políticas públicas sanas que creen las condiciones para el progreso económico, político y social.  Como es de esperarse, la gran mayoría de estas asignaciones no se cumplen y se introducen dispensas en cada presupuesto del Estado.

 

En consecuencia, las legislaciones que crean estos compromisos de gasto son incumplidas año tras año. Para evitar esta práctica constante, es de rigor que se haga una revisión de todas las legislaciones que crean los compromisos de gasto que afectan el presupuesto del gobierno.  Las asignaciones preestablecidas por legislaciones para fines específicos representan debilidades institucionales y rigideces que cuestan más que los beneficios que podrían representar para la población. 

 

El gasto público debe de partir del principio de que este debe tener un fin determinado, para alcanzar objetivos particulares de políticas públicas. Cuando existen compromisos que no necesariamente están vinculados a objetivos prioritarios de política pública, la ley de presupuesto deja de tener el fin para la que es promulgada cada año. En consecuencia, esta práctica reduce la eficiencia en el uso de los recursos de los contribuyentes. 

 

Mientras estas asignaciones presupuestarias prefijadas de antemano en legislaciones aisladas deben ser eliminadas, no es menos cierto que la formulación y ejecución del Presupuesto General del Estado debe mejorarse sustancialmente para que refleje las prioridades de la República Dominicana. Una mayor asignación de recursos al Poder Judicial es crítico para avanzar en la protección de los derechos fundamentales a la vida, la libertad y las propiedades en la República Dominicana. Un buen sistema judicial que garantice el cumplimiento de los contratos y dirima las diferencias eficientemente entre distintos miembros de la sociedad son elementales para el fortalecimiento institucional y el progreso económico, social y político en cualquier sociedad.

 

9.   Propuesta para incrementar el presupuesto del Poder Judicial

 

¿Es posible incrementar el presupuesto del Poder Judicial a los fines de que queden cubiertas las necesidades identificadas y planteadas en su plan estratégico? La respuesta es que si se desea mejorar el sistema de justicia es posible asignar recursos de los contribuyentes que en la actualidad son empleados de forma ineficiente por el Estado. Es ampliamente manejado por la opinión pública que los recursos que administra el gobierno no son priorizados para obtener los mejores resultados de acuerdo a prioridades de políticas públicas. Estos recursos son malgastados por duplicidad de funciones en la administración pública, uso discrecional de recursos en actividades clientelistas y en corrupción. En esta sección proponemos formas de reasignar recursos de los contribuyentes al sistema de justicia, a los fines de aumentar su independencia y eficiencia, y garantizar los derechos de los ciudadanos.

 

Las prestaciones de asistencia social que administra cada año el Congreso Nacional son fondos no relacionados con la naturaleza del Poder Legislativo. Ese fondo representa una asignación de recursos cuyo fin está desligado de las funciones del Congreso, que son la elaborar y aprobar las leyes de la nación. La propia estructura del Estado contempla instancias especializadas para la administración de recursos destinados a la asistencia social, que parten de una base de identificación de necesidades. Según el Proyecto de Ley de Presupuesto 2017, el fondo social del próximo año llegaría a los RD$ 1,290 millones, repartidos entre la Cámara de Diputados y el Senado en un 68.6% y 31.4%, respectivamente. Esos recursos podrían ser destinados al Poder Judicial quien, mediante una administración de justicia más eficiente, podría tener un impacto mayor en la sociedad en su conjunto.

 

En el Proyecto de Ley de Presupuesto 2017 se incluyen RD$98,029 millones destinados al gasto de capital, lo que representa RD$20,233 millones más que lo presupuestado en 2016. De esos RD$98,029 millones, RD$3,000 millones pueden reasignarse al Poder Judicial para ser ejecutados como gastos de capital y cubrir sus requerimientos de nuevas obras de infraestructura y mejoramiento de las actuales.

 

En adición, el Poder Judicial podría disponer de unos RD$2,000 millones adicionales que pudieran ser traspasados de gastos corrientes del Poder Ejecutivo. En este sentido, corrigiendo duplicidad de funciones entre instituciones y empleados públicos que actualmente existen. Un ejemplo de esto es la existencia de al menos 6 instituciones dedicadas a la organización del transito en el país: La Autoridad Metropolitana de Transporte (AMET), la Oficina Técnica de Transporte Terrestre (OTTT), la Dirección General de Tránsito Terrestre (DGTT), la Oficina para el Reordenamiento del Transporte (OPRET), el Fondo de Desarrollo del Transporte Terrestre, y el Consejo de Administración y Regulación de Taxis.

 

Con la identificación y reasignación de recursos propuesta, sería posible asignar al menos RD$6,000 millones adicionales en un ejercicio fiscal al Poder Judicial.

 

10.        Conclusiones

 

A partir de los diferentes análisis presentados, concluimos que es imprescindible fortalecer la autonomía presupuestaria del Poder Judicial, así como incrementar la dotación de recursos al sistema judicial para que puede cumplir con su rol en la sociedad.  

 

Las principales conclusiones que se desprenden de los análisis, datos y evidencias presentadas en este documento son las siguientes:

 

  1. Existe una base legal suficiente para garantizar la autonomía presupuestaria del Poder Judicial de la República Dominicana, y el Consejo del Poder Judicial está facultado para solicitar el presupuesto del Poder Judicial para que sea remitido al Congreso por el Poder Ejecutivo.

 

  1. El Poder Judicial no recibe el presupuesto solicitado, pero este poder del Estado no siempre solicita el 2.66% de los ingresos que indica la Ley 194-04.

 

  1. Los recursos asignados al Poder Judicial no son suficientes, en la actualidad, para cubrir las necesidades del sistema de justicia.

 

  1. Mayores asignaciones presupuestarias deben realizarse con aumentos verificables de desempeño, lo que implicaría comparar el desempeño del Poder Judicial con sus pares internacionales.

 

  1. Las asignaciones de presupuestos deben hacerse de acuerdo a las necesidades de los diferentes poderes y no por legislaciones, para así evitar rigideces presupuestarias que perjudiquen las finanzas públicas.

 

  1. Es posible reasignar al Poder Judicial al menos RD$6,000 millones del Presupuesto General del Estado que actualmente están presupuestado para otros destinos menos eficientes.

 


[1] Fulcar Pérez, Cristiana. 2016 Presupuesto del Poder Judicial. (Presentación de PowerPoint)

[2] Fulcar Pérez, Cristiana. 2016 Presupuesto del Poder Judicial. (Presentación de PowerPoint)

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