Las infracciones electorales: modelos jurisdiccionales, persecución y penalidades

 

 Damas y caballeros, muy buenos días,

 

En nombre de la Fundación Institucionalidad y Justicia, (FINJUS), me complace dar las gracias al Tribunal Superior Electoral, en la persona de su juez presidente —magistrado Román Jáquez— y a los demás jueces que integran esta alta corte, por invitarnos a formar parte del desarrollo de este Primer Congreso Internacional de Justicia Electoral y Valores Democráticos, en el cual se ha propuesto abordar una serie de temáticas relativas a la competencia de los órganos contenciosos electorales.

 

El panel que nos ocupa en la jornada de hoy, toca un aspecto sensible y de vital importancia dentro del amplio espectro de la denominada Justicia Electoral; me refiero a “Las infracciones electorales” estudiadas desde los modelos jurisdiccionales, la persecución y las penalidades.

 

La realización de este congreso y las demás actividades orientadas a la profundización de este tema, resulta propicio de cara a la nueva configuración de nuestro ordenamiento jurídico electoral luego de la reciente aprobación de la ley de partidos, agrupaciones y movimientos políticos y toda la producción normativa que deberá derivarse dado el advenimiento, en poco menos de 2 años, de los próximos procesos electorales.

 

 

  1. Introducción.

 

Las normas que rigen al Derecho Electoral son de vital importancia para el orden democrático de cualquier país. A lo largo de la historia latinoamericana, los torneos electorales han tomado un papel preponderante en la vida institucional sirviendo como reflejo de la naturaleza de las sociedades donde se han celebrado.

 

Por ello, han debido establecerse reglas de juego bastante claras cuando un país se aboca a celebrar procesos eleccionarios, mediante los cuales se deciden aspectos tan importantes como lo es la soberanía popular y la representación de las voluntades de la ciudadanía a través del modelo de la democracia representativa. Esto amerita un tratamiento responsable que implica regulaciones en torno a cada uno de los detalles previos, presentes y posteriores al momento de las elecciones.

Ciertamente, apostar por el diseño de una justicia electoral efectiva ha constituido un factor importante para los recientes procesos de redemocratización y consolidación democrática en América Latina, así como también para la vigencia del Estado de Derecho y la consiguiente solución de los conflictos electorales por vías institucionales adecuadas y especializadas.

 

En palabras de Fix-Zamudio la “judicialización” de los conflictos electorales da respuesta “…a la necesidad de salvaguardar la naturaleza jurisdiccional de la función de juzgar las elecciones (extrayéndola de la competencia de asambleas políticas), sin exponer al respectivo Poder Judicial o, al menos, a su respectiva Corte Suprema de Justicia a los recurrentes cuestionamientos y acechanzas político-partidistas”[1].

 

De ahí la necesidad de estructurar esquemas de justicia electoral que sean consistentes y que a su vez se vuelvan más resistentes con la finalidad de proporcionar medios y mecanismos que garanticen la regularidad de los procesos electivos y la defensa de los derechos electorales.

 

Esto requiere, en primer orden, entender que la naturaleza de los procesos políticos no es uniforme como sí han de ser las ciencias jurídicas. Debe tomarse en consideración que la heterogeneidad de los momentos políticos, generalmente, impide instalar en el ordenamiento jurídico las reglas necesarias para consolidar una garantía efectiva frente a todo lo que pudiese surgir en el ámbito electoral.

 

A pesar de la variabilidad de los diversos escenarios electorales, las prácticas que podrían ser consideradas eventualmente como delitos electorales ya han tenido una naturaleza similar en los últimos años, lo cual ha permitido esclarecer al legislador en torno a un mínimo de reglas básicas que regulen situaciones que menoscaban el orden y la democracia en el marco de estos comicios.

 

De este modo, han podido incorporarse a los distintos ordenamientos jurídicos un conjunto de reglas que han servido para enfrentar la violación a las reglas democráticas en los momentos electorales. Con ello se demuestra la importancia de contar con un diseño de justicia electoral, ya que no sólo se trata de la celebración de las elecciones sino también de las implicaciones legales, jurisdiccionales y formales de un determinado acto y de su incidencia en la vida democrática de cualquier nación.

 

Tal como lo define el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, hay características relevantes de la justicia electoral, en razón de que permite la consecución de tres aspectos esenciales,

 

garantizar que cada acción, procedimiento y decisión relacionada con el proceso electoral se acoja al marco jurídico; proteger o restablecer los derechos electorales; y dar a las personas que consideren que sus derechos electorales han sido violentados la posibilidad de plantear una impugnación, que su caso sea escuchado y obtener un fallo[2].

 

Visto esto, se deriva que no se trata de un aspecto simple, pues las propias condicionantes antedichas definen múltiples aspectos no sólo de la vida electoral y política sino de todo un diseño institucional y, a su vez, un aspecto social. Por estas razones, puede decirse que “la justicia electoral trasciende la simple aplicación del marco jurídico; también es un factor dentro del diseño global y de la conducción de todo proceso electoral, e influye en las acciones de las partes interesadas que participan en dichos procesos[3]”. 

 

Esto refleja la amplitud de la justicia electoral y –si consideramos la complejidad del tejido social latinoamericano–, podrá entenderse la necesidad de contar con definiciones precisas de las infracciones electorales y todo lo que de ellas se derivan. Por tanto, explicaremos en términos conceptuales la infracción electoral y su naturaleza en los modelos jurisdiccionales de la Justicia Electoral.

 

Consecuentemente, haremos puntualizaciones con respecto a la persecución de las infracciones electorales, lo cual imprime en el ordenamiento jurídico distintas interrogantes que han de ser planteadas con el fin de reflexionar sobre los parámetros estandarizados de persecución; también debe ponderarse que ya no se trataría de crímenes y delitos en el aspecto estrictamente penal sino que ello ha de ser visto de cara a la lesión del orden democrático que produce.

 

  1. Concepto de infracción electoral.

 

Transgredir los presupuestos normativos de las legislaciones puede eventualmente lesionar los bienes jurídicos protegidos en la Constitución. Esta situación no es ajena al marco electoral y de allí nace el concepto de infracción electoral, en términos muy básicos.

 

En ese sentido, vista la trascendencia teórica y práctica de la justicia electoral, nos ocuparemos, a continuación, de desarrollar un aspecto vital de los procesos que en ella se enmarcan: las infracciones electorales.

 

A pesar de que el artículo 170 de la Ley Electoral No. 275-98 establece las competencias en las infracciones electorales, esta no define el término en discusión. En suma, al tratarse de una legislación que ha de ser reformada cuanto antes, le da competencia a los tribunales penales para su procesamiento, desconociendo la naturaleza de estas infracciones. Huelga decir que posteriormente la Ley Orgánica del Tribunal Superior Electoral No. 29-11 modificó este aspecto dotando al TSE de competencia para conocerlas, aunque no definió de igual forma el concepto de infracciones electorales.

 

Básicamente, se conoce como infracciones o delitos electorales al “conjunto de conductas atentatorias contra la transparencia y la objetividad del proceso electoral, como asimismo contra la igualdad entre los distintos competidores en la lid electoral y contra la libre manifestación de su opción de voto por parte del elector[4]”. Es decir, que la comisión de actos que se enmarquen en este contexto implican a su vez una vulneración a principios elementales del marco jurídico y el orden constitucional: legalidad, transparencia y objetividad.

 

Una corriente doctrinaria entiende que las llamadas infracciones electorales no tienen carácter penal sino administrativo, y que, por tanto, dan lugar a un proceso no judicial sino administrativo, en el que recae una resolución puramente administrativa donde la sanción es dada por parte de la administración. Esto contrasta con la acepción conocida de los delitos, los cuales tendrían el concurso de implicaciones penales, y es ahí donde radicaría la distinción entre estas dos figuras de los sistemas de consecuencias —delitos e infracciones electorales—.

 

Todo lo concerniente a delitos e infracciones electorales se concentran en un ámbito muy especial de las ciencias jurídicas y cuya configuración no puede observarse desde una visión particular del Derecho. Por esta razón es que, en el ámbito de la justicia electoral, no podemos reducir nuestros argumentos sobre la base de conceptos simplistas, debido a que esto tergiversa la esencia penal y administrativa (en términos jurídicos) y las consecuencias sociales y políticas que se generan.

 

En el marco de nuestro orden democrático, se hace más que necesario definir con claridad las reglas de juego que tienen que ver con la violación a los principios electorales. Decimos esto en virtud de que la aprobación de regulaciones de carácter electoral en nuestro país ha requerido una ardua labor de las instituciones y amplias discusiones de la sociedad civil, por lo cual debe existir un consenso previo en cuestiones básicas como el marco conceptual.

 

En ese sentido, concierne a la ciudadanía conocer en qué consisten las infracciones electorales. De ahí la importancia de su abstracción en el ordenamiento jurídico. Igualmente, en el marco de procesos electivos tan convulsos como los que hemos visto a lo largo de la historia, se hace urgente el establecimiento de límites precisos entre las partes y frente a los electores, antes de que el país vuelva a abocarse a ellos.

 

En cuanto al concepto de la infracción electoral, consideramos fundamental agregar lo planteado por el profesor experto Cruz Blanca, quien ha establecido que, en esta materia,  

 

el bien jurídico protegido es la libre organización y realización de los procesos electorales para elegir a los titulares de un cargo público, el bien jurídico tutelado es el sufragio y sus características de universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible, así como velar por el debido funcionamiento de los órganos electorales[5].

 

Por tanto, teniendo la definición e implicaciones sociales y políticas del concepto, hemos añadido lo que integralmente significa la protección de los bienes jurídicos. De este modo, podemos adentrarnos a verificar cómo se enmarcan éstos en los modelos jurisdiccionales que han sido diseñados en la Justicia Electoral, su procesamiento y direccionalidad.

 

 

  • Los modelos jurisdiccionales en la Justicia Electoral.

 

Entendiendo lo anterior, que el ejercicio del derecho al sufragio en el marco de cualquier proceso electoral es susceptible a la ocurrencia de una multiplicidad de conflictos de alcance e implicaciones considerables en el orden político nacional, se sobreentiende la necesidad de diseñar mecanismos de control efectivos que aseguren el pleno respeto a la voluntad popular expresada mediante elecciones justas, transparentes, pluralistas y de conformidad a la ley.

 

Dentro de estos mecanismos de control, se encuentran la labor legislativa, la cual se materializa en la producción normativa; los órganos administrativos y la intervención judicial mediante la resolución de conflictos en sede jurisdiccional.

 

En este sentido explica el ex magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral de México, doctor José de Jesús Orozco Henríquez, quien hace un detalle pormenorizado respecto de la intervención de estos órganos, al establecer que: “…los diversos medios jurídico-técnicos de impugnación o control (juicios, recursos o reclamaciones) de los actos y procedimientos electorales, ya sea que se sustancien ante un órgano de naturaleza administrativa, jurisdiccional o política, para garantizar la regularidad de las elecciones y que las mismas se ajusten a derecho, corrigiendo casuales errores o infracciones a la normativa electoral…, contribuyen a asegurar la legalidad, certeza, objetividad, imparcialidad, autenticidad, transparencia y justicia de los actos y procedimientos electorales”.

 

De esto se desprende que el contenido de justicia electoral no se circunscribe únicamente a la acción en justicia. Sin embargo, es quizás mediante ella donde se pone en marcha gran parte de lo que implica la anterior consideración. De hecho los órganos judiciales en temas electorales son el instrumento más recurrido para canalizar institucional y civilizadamente esa conflictividad político electoral; como también representan la garantía de que los procesos electorales cuenten con la credibilidad y confianza suficientes de cara a la ciudadanía.

 

El delito electoral, al igual que la infracción administrativa electoral, son una especie de acto atípico que choca con los preceptos legales. Contextualizando esto a nuestra historia, podemos señalar fenómenos alejados del buen proceder legal que, hasta cierto punto, son vistos como válidos y hasta como parte esencial en el juego político, me refiero a la: “compra de votos”, la omisión de actos ordenados por el ordenamiento jurídico, la imposición de las cúpulas sobre la ley, entre otros.

 

Ahora, de conformidad a la nueva ley de partidos y la perspectiva que introduce pudiésemos ampliar el espectro y hablar de aquellos gastos desmedidos fuera de los topes de campaña permitidos por la norma o la abstención de rendir un informe sobre los ingresos y gastos del partido o respecto del origen de las donaciones, de manera específica.

 

Los órganos judiciales, como parte de este diseño de justicia electoral, se erigen como mecanismos de control, post actuación, que buscan garantizar un correcto discurrir de la vida electoral; la sede jurisdiccional comprende tanto los tribunales ordinarios, que conforman el poder judicial, como aquellos tribunales que se separan de los poderes tradicionales —legislativo, ejecutivo o judicial—a los cuales se les entiende autónomos, como lo es, en nuestro caso, el Tribunal Superior Electoral, el Tribunal Constitucional y el Tribunal Superior Administrativo.

 

Con relación a los modelos jurisdiccionales, cabe precisar que la historia electoral latinoamericana, tradicionalmente, encomendaba la solución de los conflictos electorales a organismos de naturaleza política-partidaria[6], pero en los últimos años con el paradigma constitucional se instauró la tendencia de atribuir el conocimiento y decisión de dirimir las controversias post electivas o los conflictos que surjan a lo interno de los partidos políticos a los órganos electorales especializados.

 

No podría hablar de un modelo de organización electoral ideal, pues “la naturaleza de los órganos electorales varía en los distintos ordenamientos constitucionales o legales, es decir, puede tratarse de instituciones administrativas o jurisdiccionales, temporales o permanentes, en los cuales el grado de autonomía e independencia es diverso, es decir, es posible que se trate de organismos que forman parte de alguno de los poderes del Estado, o bien,”[7] pueden funcionar como órganos extra-poderes especializados, que pueden actuar fuera de la órbita de los poderes público [tradicionales] —esto es así porque la Teoría de la División de Poderes de Montesquieu ha ido evolucionando—; lo que sí ha de tenerse como premisa es que sea cual sea el modelo, el organismo electoral tiene la responsabilidad de asegurar la integridad [de las elecciones][8]con la finalidad de garantizar procesos apegados a las leyes y que los mismos se ajusten a los principios constitucionales.

 

En consonancia con lo anterior, el fortalecimiento de cualquier modelo jurisdiccional, apegado a un diseño de justicia electoral efectiva, debe comprender que, “el establecimiento de organismos electorales, administrativos y jurisdiccionales ajenos a los poderes tradicionales, o bien, especializados con autonomía constitucional en sus funciones y decisiones, contribuye al fortalecimiento de la democracia, dotando de confiabilidad a las instituciones que conforman el sistema político, porque para que la democracia exista se requieren de normas, procedimientos e instituciones que la hagan posible”[9]

 

En cuanto a un modelo jurisdiccional efectivo, resaltamos que la tendencia contemporánea latinoamericana muestra a los tribunales autónomos o especializados como los órganos más loables para encargarse de la organización, vigilancia y juzgamiento de los procesos electorales, no obstante, no existe homogeneidad respecto de cuáles deben ser sus características esenciales, ni cuál tiene que ser su estructura, integración y funcionamiento.

 

Sin dudas, esto representa un reto directo a los órganos contenciosos electorales de erigirse, tal y como lo conciben algunos doctrinarios, en aquellas sedes donde se cumplan a cabalidad los principios y valores consagrados en los ordenamientos supremos; aunque el grado de autonomía sea variable en los distintos ordenamientos constitucionales.

 

  1. La persecución de las infracciones electorales.

 

Un modelo jurisdiccional eficaz no solo comprende el órgano judicial per se, sino también requiere de que se pondere y estructure una persecución penal de crímenes y delitos electorales especializada.

 

En nuestro país, la persecución de las infracciones electorales, en principio, le corresponde al ministerio público “por apoderamiento de parte interesada” lo cual obliga que los delitos e infracciones electorales sean arrastrados a la perspectiva pura de lo penal arriesgando el tratamiento diferenciado que ameritan estos actos antijurídicos.

 

Entendemos que para el conocimiento de esas infracciones, de las cuales la ley Orgánica del Tribunal Superior Electoral atribuye competencia a este órgano, se hace necesario de un persecutor que tenga las facultades y el elemento orgánico que haga viables sus funciones, para su efectiva judicialización.

 

Sería conveniente estudiar la funcionabilidad de la figura del fiscal electoral que permita la especialización de la persecución de esta tipología de delitos, todo ello entendiendo que esto contribuye a fortalecer la ingeniería institucional que rige los sistemas de consecuencias, permitiendo contar con entidades responsables y eficientes en el cumplimiento y ejecución de la ley. Estimamos que esto debe ser una alternativa a ser ponderada.

 

  1. Sistemas de consecuencias en los regímenes normativos electorales.

 

El derecho electoral también asegura el cumplimiento de sus normas mediante un régimen de responsabilidades penales o administrativas en materia electoral, conformado por el conjunto de sanciones aplicables a los sujetos responsables de delitos o infracciones administrativas en materia electoral. Esto es el contenido de lo que se denomina sistema de consecuencias.

 

Como bien lo plantea el manual de IDEA internacional sobre Justicia Electoral, este régimen tiene un carácter eminentemente punitivo, ya que no corrige ni priva de efectos legales a la irregularidad electoral sino que castiga al responsable del delito o infracción, lo cual se constituye en el mecanismo para asegurar el cumplimiento del ordenamiento con el objetivo de no lesionar bienes jurídicos tan esenciales como los valores democráticos para la vida nacional.

 

Tal y como apuntábamos en los modelos jurisdiccionales, la imposición de una pena, que es el fin ulterior del establecimiento de sistemas de consecuencias, se da a través de un órgano que puede ser un tribunal, como en la generalidad de los casos que se ventila en un tribunal penal o en un tribunal electoral especializado; o mediante sanción administrativa impuesta por la entidad correspondiente, esto es más usual en países con tradición de common law.

 

Tomando de referencia países que comparten nuestra herencia jurídica, se observa a los órganos judiciales y, en consecuencia procesos seguidos en sede jurisdiccional, como los más idóneos para lograr la consecución de justicia electoral. Es por ello que se nos impone avanzar en materia normativa en la conceptualización y delimitación precisa de las conductas que se encuadren en delitos e infracciones electorales, con el objetivo de lograr sistemas de consecuencias cada vez más fuertes y eficaces que desincentiven la comisión de actos que vayan en detrimento de la naturaleza de nuestros Estados sociales, democráticos y de derecho.

 

Necesidad de fortalecimiento del régimen normativo electoral.

 

La recién aprobada Ley de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos No. 33-18, es una muestra fehaciente de la necesidad de fortalecer el régimen normativo electoral dominicano, especialmente en lo que concierne a los sistemas de consecuencias. El Capítulo IX sobre las Penalidades presenta ambigüedades que requieren de precisión. En primer lugar, al identificar los artículos que contienen las normas que pertenecen a este sistema, se detecta que el legislador ha incluido en ellos -y de manera indistinta- tipos penales que acarrean sanciones administrativas y otros que acarrean sanciones penales. Posteriormente, no sólo establece sanciones sino también algunas reglas de atribución de responsabilidad. 

 

Esta ambigüedad en la redacción de las normas que ameriten una violación a las reglas de juego y a la estructuración de tipos penales suele ser común en muchas legislaciones de nuestro país. El régimen electoral dominicano no puede carecer de precisiones, por las razones sociales y políticas de nuestro contexto como nación, las cuales fueron anteriormente explicadas.

 

En ese sentido, si atendemos al contenido de la Ley Electoral No. 275-98 podrá notarse que sí existen infracciones, delitos y crímenes electorales consignados en dicha norma, dentro de ello: fraude en la presentación de las boletas electorales; escrutinio fraudulento; falsedad en la firma del certificado de elección; abandono del cargo; propaganda dentro del colegio electoral; entre otros. Sin embargo, esta tipificación de delitos que conllevan penas de prisión correccional desde tres meses hasta un año, de acuerdo a la ley, no resultan suficientes para adecuarse a la realidad política dominicana.

 

Cabe resaltar que en la Ley Electoral vigente las figuras de infracción, delito y crimen parecerían estar concebidos para utilizarse de forma indistinta o para no tener una diferenciación sustancial ni siquiera evidenciada en las penas aplicables, como sería lo lógico desde la perspectiva del derecho penal básico que indica como parámetro la gravedad del asunto; incluso puede observarse que el término infracción se establece como figura genérica en la cual se engloban tanto el delito como el crimen.

 

Esto amerita ser delimitado de conformidad con las clasificaciones propias de nuestro ordenamiento jurídico sin olvidar contextualizarlo a la actualidad, de manera que una ley electoral reformada contenga una categorización marcada de estas figuras que permita dilucidar cuáles conductas y/o actos estarán subsumidas a cada nivel de clasificación, en función de la lesividad que supongan a los bienes jurídicos protegidos.

 

Por éstas y otras razones, consideramos trascendente que el país se aboque a una discusión seria en torno al contenido de la Ley Electoral, tal como fue vigilante la ciudadanía frente a la Ley de Partidos. De manera especial, es importante destacar qué va a contener todo lo referente a los sistemas de consecuencias en esta materia. Si tenemos un sistema de consecuencias fuerte, será más difícil que el ejercicio político y el régimen electoral sean golpeados por el clientelismo, las arbitrariedades y la presencia de actores políticos que con sus acciones contaminan el escenario político dominicano.

 

  1. Consideraciones finales

 

La consolidación de un verdadero Estado democrático y de derecho amerita que nuestro país avance hacia el fortalecimiento de un régimen electoral que cuente con herramientas eficaces para el control de la corrupción, la erradicación del clientelismo y demás formas desvirtuadas del verdadero quehacer político a través del fortalecimiento de mecanismos de sanciones efectivas que castiguen a  quienes desnaturalicen el ejercicio de la política y el papel esencial que juegan los partidos en la democracia.

 

La existencia de una justicia electoral idónea para resolver jurídicamente los conflictos que de ellos se deriven, es indispensable para amparar el derecho de los actores electorales en la justicia y asegurar su tutela judicial efectiva. Y más aún, esto constituye un elemento imprescindible para proteger la soberanía popular expresada a través del sufragio y la participación política como derechos fundamentales contemplados en nuestro ordenamiento constitucional.

 

Saludamos actividades como estas en las cuales se pueda continuar planteando ideas que puedan eventualmente fortalecer el orden democrático de nuestro país y que permitan dar un paso de avance en materia de principios políticos, los cuales son estrictamente necesarios para la propia cotidianidad de la ciudadanía.

 

En la ruta hacia la consolidación de la justicia electoral dominicana, entendemos que deben ser superados aquellos lastres heredados de procesos electorales y políticos que, a lo largo de nuestra historia, han sido accidentados en desmedro del interés general. Desde FINJUS consideramos que, en razón de la producción normativa en materia de partidos políticos y régimen electoral, este es un momento oportuno para contribuir a la construcción de legislaciones cónsonas a nuestra realidad sociopolítica que permitan avanzar hacia una justicia electoral efectiva.

 

Dr. Servio Tulio Castaños Guzmán

Vicepresidente Ejecutivo FINJUS

18 de octubre 2018

 

 

[1]FIX-ZAMUDIO Héctor. Justicia constitucional y judicialización de la política, Sistemas de justicia electoral: evaluación y perspectivas, México, IFE: PNUD: UNAM, 2001, pp. 11-38

[2] Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral. Justicia Electoral: Una introducción al manual de IDEA Internacional. [en línea]. Estocolmo. 2011. P. 5. [Documento en formato PDF] [consultado en fecha 15 de octubre del 2018] Disponible en: https://www.idea.int/sites/default/files/publications/chapters/electoral-justice-handbook/justicia-electoral-una-introduccion.pdf

[3] Ídem.

[4] Instituto Interamericano de Derechos Humanos CAPEL. Diccionario Electoral. [en línea] Serie Elecciones y Democracia. Tomo I. P. 238. [Documento en formato PDF] [consultado en fecha 15 de octubre del 2018] Disponible en: https://www.iidh.ed.cr/capel/media/1440/diccionario-electoral_tomo-i.pdf

[5] CRUZ B., María J. La protección penal del Derecho de Sufragio. Los delitos electorales. [en línea] Universidad de Jaén. P. 13. [Documento en formato PDF] [consultado en fecha 15 de octubre del 2018]. Disponible en: http://criminet.ugr.es/recpc/15/recpc15-13.pdf

[6]En este sentido, sobre la organización y la resolución de los conflictos post electorales se afirmaba que los organismos electorales eran manejados en última instancia por el Ejecutivo, con lo que a este se le abrían todas las puertas para manipular los resultados electorales, mientras que la calificación de las elecciones, por muchas décadas fue reservada a los propios parlamentos, esfera que permitía o sostenía  fuertemente abusos de poder en los comicios electorales.-

[7] Pérez Albo, Helvia, Modelos de Organización Electoral en América Latina.. [en línea]. México. 2013. P. 108. [Documento en formato PDF] [consultado en fecha 15 de octubre del 2018] Disponible en: https:// https://revistas-colaboracion.juridicas.unam.mx/index.php/quid-iuris/article/viewFile/17393/15601

[8] Ídem.

[9] Ídem.

15 de octubre de 2018

                          

Damas y caballeros, muy buenos días, quiero comenzar por agradecer al Centro de Análisis y de Estudios Internacionales de la Universidad del Caribe (CAYEI-UNICARIBE), en la persona de su directora ejecutiva Aura Celeste Fernández, por tan grata invitación para participar en este seminario que aborda de manera principal una de las problemáticas de primer orden en nuestro país: la inseguridad ciudadana y la violencia.  

 

Saludamos con agrado que la academia preste especial atención en aunar esfuerzos con los actores del sistema de justicia y la sociedad civil para continuar planteando causas y alternativas encaminadas a lograr la disminución gradual y consistente de los niveles de inseguridad ciudadana incluso hasta la consecución de una solución dinámica que responda de manera efectiva al engranaje actual de la criminalidad mediante la atención prioritaria que ello amerita.

                                            

  1. Introducción

 

La seguridad ciudadana es uno de los temas de mayor preocupación de la sociedad dominicana; y es que, ciertamente, la actuación diaria de la población recibe la amenaza constante del incremento de actos violentos asociados a la criminalidad y la delincuencia, lo cual genera un clima social y comunitario insostenible.

 

No es sorpresa la abrumadora presencia en los medios de comunicación de todos los hechos relacionados con la criminalidad; las planas noticiosas diarias están plagadas de sucesos y acontecimientos que evidencian una dinámica social afectada por actos que disminuyen la paz y la seguridad ciudadana. Esto constituye una afrenta directa a la convivencia pacífica y al normal discurrir social.

 

Este aspecto —la seguridad ciudadana— se encuentra íntimamente relacionado con el desarrollo humano en virtud de su incidencia en los niveles de calidad de vida, el bienestar de las personas y la garantía de sus derechos fundamentales.

 

En efecto, tal y como lo ha indicado el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la seguridad ciudadana tiene un claro enfoque en garantizar interacciones sociales saludables y, más aún, en fortalecer todo Estado Social y Democrático de Derecho; siendo definida como “(…) el proceso de establecer, fortalecer y proteger el orden civil democrático, eliminando las amenazas de la violencia en la población y permitiendo una coexistencia segura y pacífica (…)”

 

La consecución de niveles razonables de seguridad ciudadana más que un punto en agenda, es una condición necesaria para el ejercicio de todo el catálogo de derechos fundamentales contenidos en nuestra Carta Política y en instrumentos de tanta relevancia como la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Bastaría solo con resaltar el derecho a la vida, a la libertad, a la seguridad de la persona, a la propiedad, a la libertad de empresa, entre otros, para concluir que la seguridad ciudadana debe ser vista desde un enfoque de derecho y, en consecuencia, debe erigirse y/o continuar como uno de los aspectos prioritarios a ser concretizados y motorizados desde el Estado, en su calidad de garante de los derechos de los cuales son titulares sus ciudadanos.

 

El efecto adverso de la criminalidad en la calidad de la democracia alcanza un grado de nocividad tal que permea las relaciones sociales y la interacción del ciudadano con el Estado. Esto conduce a dejar establecido que los hechos constitutivos del delito son males que una sociedad democrática desea evitar, previniendo su comisión y reprimiendo a los responsables, aunque teniendo como base innegociable el respeto pleno a las garantías constitucionales.

 

Asimismo, la seguridad ciudadana se constituye en un elemento indispensable para propiciar la seguridad jurídica y un clima de inversiones adecuado para favorecer el desarrollo nacional, la convivencia pacífica y las relaciones armónicas entre las personas y grupos.

 

Por la importancia capital que reviste esta problemática es lo que justifica la preocupación de instituciones locales e internacionales en el sentido de que las causas y manifestaciones de la criminalidad sean controladas desde el órgano persecutor que representa el poder coercitivo del Estado o, al menos, que la política en contra de este fenómeno sea dirigida y estructurada por este órgano.

 

En ese sentido nos corresponde plantear algunas consideraciones respecto del Ministerio Público, y su responsabilidad en la lucha contra la criminalidad; para ello tomaremos como referencia la perspectiva constitucional de este órgano, así como su naturaleza y funciones contenidas en las disposiciones de la Ley que lo regula; posteriormente, puntualizaremos, a manera de análisis, el fenómeno de la criminalidad en nuestro país y los retos que enfrenta el Ministerio Público frente a los cada vez más novedosos hechos delictivos.

  1. El Ministerio Público desde la perspectiva constitucional.

 

El artículo 169 de nuestra Constitución define el Ministerio Público como un órgano que interactúa dentro del sistema de justicia encargándose de la dirección de la investigación penal, del ejercicio de la acción pública en representación de la sociedad y de la formulación e implementación de la política del Estado contra la criminalidad.

 

En 2010 este texto dispositivo hizo una introducción interesante que constituye la esencia de este tema, esto es la responsabilidad que se le asigna a este órgano de dirigir la política estatal contra la criminalidad. Esto último amplió el radio de acción del Ministerio Público —el cual desde siempre estuvo circunscrito a la persecución e investigación del sistema penal— llevándolo de ser un actor que inicia su actividad posterior a la comisión del delito a un ente cuyo rol conlleva una intervención previa que se acerca considerablemente al espectro de la prevención.

 

Esta perspectiva constitucional altera el esquema tradicional que entendía el papel del Ministerio Público desde una interpretación restrictiva derivada de la concepción del derecho penal como medida de última ratio o de intervención mínima en la gestión del conflicto.

 

De hecho el articulado constitucional obliga a distinguir las tareas propias de la persecución penal de aquellas concernientes a la política criminal, pues son dos ámbitos interrelacionados pero de atención diferenciada en los que debe incursionar el Ministerio Público, al tenor de sus funciones.

 

Hablar de la labor del Ministerio Público en la formulación e implementación de la política criminal puede generar posiciones diversas; hay quienes entienden que esta responsabilidad ha de ser asumida ejecutando desde la esfera cercana a la persecución penal, mientras otros pudiesen tener una interpretación más amplia que confiere a este órgano una labor preventiva.

 

En este sentido, es importante enfatizar que, precisamente derivado de esta responsabilidad, el ordenamiento jurídico actual indica tareas expresas que se apartan de las atribuciones tradicionales del Ministerio Público, tales como la dirección del sistema penitenciario, o la responsabilidad del Procurador General en cuanto a las políticas de prevención y de control que deberá elaborar en colaboración con otras instituciones.

 

Otra de las importantes consideraciones que se desprenden de la definición constitucional de este órgano es que lo reconoce como parte del sistema de justicia, esto así evitando confusiones innecesarias respecto a la ubicación orgánica del Ministerio Público, el cual si bien está inserto en el ámbito del poder ejecutivo, acciona directamente en el sistema de justicia, de ahí que se le haya incluido en el título correspondiente al Poder Judicial.

 

Vale resaltar que, en el ejercicio de sus funciones, el Ministerio Público debe respetar la Constitución y el ordenamiento jurídico dictado conforme a ésta, garantizando los derechos fundamentales que asisten a las personas en conflicto con la ley que perpetran acciones en desmedro del interés público. Esto se contempla en mayor detalle en la Ley Orgánica del Ministerio Público, la número 133-11, de la cual haremos algunas precisiones.

 

  1. Una breve mirada a la Ley Orgánica No. 133-11.

 

En la Ley Orgánica del Ministerio Público, la No. 133-11, se estructura de manera operativa las funciones constitucionales acreditadas a este órgano. Entendemos que, en su momento, esta norma constituyó un avance en el sistema de justicia de nuestro país, pues conllevó una reestructuración del engranaje orgánico de conformidad con las exigencias de una sociedad contemporánea.

 

Esta ley representa un marco regulatorio que se acerca más a las exigencias actuales, dentro de las que podemos resaltar la necesidad de que el órgano que investiga y persigue en su desempeño, puede recabar e indagar datos estadísticos fidedignos de tipos penales de reciente aparición, lo cual permitirá un análisis político criminal y su consecuente tratamiento en pos de políticas atinentes a la prevención y disminución de los niveles de inseguridad.

 

  1. Puntualizaciones prácticas del análisis del fenómeno de la criminalidad en la República Dominicana por parte del Ministerio Público.

 

El conflicto es una realidad social. Las actuaciones delictivas pueden derivarse, en muchas ocasiones, de los conflictos suscitados en el seno de las sociedades. Por tanto, analizar el fenómeno de la criminalidad requiere una comprensión de la propia composición social de la ciudadanía. De no hacerlo de este modo, se podría caer en observaciones de tipo aislado del fenómeno criminal y no se abordaría el carácter preventivo que debe constar en cualquier profundización que se haga sobre este tema.

 

Justamente, el Ministerio Público como órgano encargado de dirigir las investigaciones delictivas y perseguir la criminalidad en aras a una eventual presentación de imputaciones al respecto –en caso de que lo amerite– debe primero analizar los comportamientos sociales y la naturaleza de los conflictos interpersonales y colectivos que suceden en la cotidianidad de la República Dominicana.

 

En virtud de lo que establece la Ley Orgánica del Ministerio Público No. 133-11,  

 

El Ministerio Público es el órgano responsable de la formulación e implementación de la política del Estado contra la criminalidad, que está dirigida a prevenir, controlar, gestionar y perseguir los hechos punibles. Para garantizar su eficacia y vinculación, las políticas preventivas y de control serán articuladas bajo la responsabilidad directa del Procurador General de la República en colaboración con los otros órganos e instituciones que corresponda[1].

 

Tal como lo establece el artículo precitado de la norma madre del Ministerio Público en el país, hay funciones explícitas dadas a este órgano en torno al análisis del fenómeno de la criminalidad. De acuerdo a estos presupuestos normativos que son planteados en la ley, debe colegirse que existe un mandato importante de coordinación de las políticas preventivas para enfrentar la criminalidad en el país, lo cual amerita un conocimiento previo por parte de este órgano del contexto social en que se suscitan los actos delictivos.

 

En consecuencia, debe conocerse a qué nos referimos con delitos, es decir, cuál sería una definición adecuada de la delincuencia y su impacto social. A manera explicativa, Paulina Ruiz y Jean Pierre Matus nos ofrecen una definición magistral la cual indica que,

 

La delincuencia se entiende como la acción de cometer delitos y los delitos se describen como una parte no deseada de la sociedad que es, por lo tanto, sancionada para restablecer la cohesión de dicha colectividad. A la sazón de esto, la delincuencia queda definida como la acción de cometer actos no deseados por la sociedad, específicamente, actos que transgreden las normas jurídicas que en ella se han implantado[2].

 

Esta definición da por hecho la correlación entre delito y sociedad que hemos mencionado. De manera que, un análisis de la criminalidad debe también comprender los niveles de rechazo que ocasionan los actos delincuenciales y la violación a las normas jurídicas que éstos imprimen en sí mismos.

 

Al no hacer una separación de estas dos temáticas, en este caso tenemos que el Ministerio Público debe lograr articular los esfuerzos gubernamentales en aras de prevenir, gestionar, controlar y perseguir los actos que perjudican la cohesión social y, a su vez, rechazarlos en el marco de las garantías ofrecidas en el concepto de Estado Social y Democrático de Derecho, a los fines de garantizar la convivencia pacífica necesaria en la sociedad.

 

En ese sentido, si se hace un análisis de las políticas de criminalidad que han sido puestas en práctica por parte del Ministerio Público durante la última década, eso da lugar a que la ciudadanía exija mucho más de lo que recientemente se ha  aplicado en la esfera pública de nuestro país. Decimos esto en virtud de que no es casual que la inseguridad ciudadana –en múltiples estudios nacionales e internacionales[3]– preocupe en promedio al 74.6% de las ciudadanas y ciudadanos dominicanos.

 

Esta preocupación debe llevar al Ministerio Público y demás órganos del Estado dominicano encargados de reducir los índices de criminalidad, a repensar las políticas públicas utilizadas durante años que con buena fe, han intentado enfrentar el fenómeno criminal pero no han logrado tener altos niveles de éxito en cuanto a la extinción de esta situación en términos teóricos ni prácticos.

 

No es un secreto que nuestro país sigue teniendo índices preocupantes sobre homicidios causados por conflictos interpersonales, niveles inaceptables de violencia de género e intrafamiliar, robos a mano armada, narcotráfico y corrupción. Por tanto, la visión que ha de emplear el Ministerio Público en cuanto al enfrentamiento de los actos delictivos debe ir más allá de lo que se encuentra establecido en las normas y así poder prevenir de raíz la delincuencia.

 

Para ello, consideramos importante que los poderes públicos –articulados a través del Ministerio Público– superen la visión reactiva que se ha tenido frente al delito, la cual reprime las libertades públicas y podría ser un obstáculo pero sólo para los casos aislados. Hoy día, se hace urgente impregnar en la sociedad mayores planes de prevención, conocimiento integral del comportamiento social y garantía de derechos cuando sea aplicado el ius puniendi. Esto conlleva un amplio proceso de concientización ciudadana y de materialización de políticas preventivas contra la criminalidad, lo cual deberá ser respaldado por todos los sectores sociales del país y articulado por el Ministerio Público.

 

En ese sentido, se ha establecido que, “La seguridad ciudadana se encuentra íntimamente relacionada con el desarrollo humano debido a que basa su paradigma en el bienestar de las personas y en la garantía de sus derechos fundamentales[4]”. Esta mirada supone una conclusión importante para el análisis práctico de la criminalidad: mientras se originen menos actos delictivos, mayor será el acercamiento material al paradigma del Estado Social y Democrático de Derecho consignado en la Constitución.

 

  1. Retos del Ministerio Público frente a los actos delictivos del siglo XXI.

 

La naturaleza de la criminalidad ha variado sus formas. Lo que era conocido como acto delictivo en el siglo pasado, no se adecúa al relato fáctico que puede darse de la delincuencia hoy en día. Por vía de consecuencia, el dinamismo social y sus características accesorias debe ser un elemento fundamental para que la ley y los poderes públicos no permanezcan estáticos frente a ello.

 

Uno de los grandes retos que tienen los poderes públicos es consolidar las funciones constitucionales y legales de los órganos del sistema de justicia apegados al Estado Social y Democrático de Derecho y decididos a sobreponerse a todas las presiones e influencias internas y externas que afectan su independencia.

 

Es impensable derrotar al crimen organizado, a la cultura de la ilegalidad y la impunidad que amenazan corroer la sociedad dominicana y doblegar a sus instituciones democráticas sin que esto responda a nuevos paradigmas y directrices que frenen los nuevos métodos delictivos.

 

La proliferación de nuevas formas de criminalidad puede ser la responsable principal del deterioro del clima de inversiones y el desarrollo económico en nuestro país. Por tanto, tal como se ha establecido en párrafos anteriores, el combate frontal y preventivo a la criminalidad será ineludiblemente un factor importante de mejoría socioeconómica para el país.

 

Las nuevas dinámicas sociales se expresan en el caos del tránsito urbano; en las relaciones violentas al interior de las familias; en la falta de oportunidades que afecta al 35% de los jóvenes que ni estudia ni trabaja; en las carencias de nuestro sistema educativo; en la falta de centros de esparcimiento y ocio sanos en los barrios y centros urbanos más poblados; en la falta de apoyo y control de las personas que sufren de adicciones; y en las precariedades de nuestro sistema de justicia. De modo que, ante nuevas causales sociales, es inevitable la existencia de nuevos fenómenos delincuenciales, lo cual imprime un reto de nuevos modos de prevenir y enfrentar la criminalidad por parte del Ministerio Público.

 

Hoy en día, suele escucharse el término de crimen organizado para referirse a acciones delictivas que gozan de una suerte de asociación entre los infractores de la ley y cuyo impacto social puede lesionar significativamente los bienes jurídicos protegidos. No obstante, los poderes públicos no están organizados plenamente como sí lo está el crimen. Por tanto, esto nos lleva a la necesidad de pensar en nuevas formas de articulación de las políticas contra la criminalidad desde una perspectiva multisectorial, dirigidas por el Ministerio Público.

 

A pesar de que existan legislaciones que apunten a sancionar las nuevas modalidades del crimen, como lo es la reciente Ley Contra el Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo No. 155-17, no existe en el país un parámetro práctico –que supere el ámbito normativo– de enfrentamiento efectivo de las nuevas formas de criminalidad.

 

En el 13vo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Justicia Penal, se indicó que

 

El nivel de sofisticación de los delitos emergentes supone un desafío para los Estados bien equipados y plantea un reto todavía más grave para los países en desarrollo o con recursos limitados. A nivel mundial, la armonización de la legislación ayudará a prevenir y combatir los delitos emergentes y tal vez se necesiten idear formas innovadoras de incrementar la conectividad electrónica mundial para fines de investigación[5].

 

El Ministerio Público no puede estar ajeno a esta realidad. Resulta un reto importante que sea éste quien motorice las actuaciones de los demás órganos pilares para el sistema de justicia y el combate a la criminalidad, para así generar frente a la ciudadanía respuestas transversales y que no estén ajenas a la acelerada realidad de la globalización y puedan garantizar el clima de paz y sana convivencia social en la sociedad dominicana, independientemente de las formas en que se produzcan y reaparezcan los fenómenos delictivos.

 

  1. Conclusiones y nuevos paradigmas.

 

En FINJUS coincidimos con quienes entienden que este flagelo debe partir de una visión holística, en este sentido, cualquier iniciativa que se promueva desde el Ministerio Público para contrarrestar la criminalidad debe encaminarse a fortalecer la coordinación interinstitucional entre los actores del sistema. Son muchas las iniciativas que deben conjugarse para revertir el actual estado de cosas que han llevado a la crisis de criminalidad e inseguridad que embarga a la sociedad dominicana.  .

 

Se impone que el Estado a través de los órganos adecuados—el Ministerio Público— articule estrategias de política criminal eficaces en materia de prevención y persecución del crimen con el concurso de los organismos públicos competentes y la participación de las organizaciones sociales. Con la finalidad de frenar la corrupción, la criminalidad organizada, la inseguridad ciudadana, y entre otros flagelos que lesionan los derechos fundamentales. Hemos insistido en los últimos años en un conjunto de aspectos que deben tomarse en consideración para reforzar el clima de seguridad ciudadana que van desde un reenfoque de la educación cívico-ciudadana a reformas legales considerable.

 

Lo anterior, es esencial pues los efectos nocivos que genera la criminalidad trascienden el desarrollo económico, afectando la legitimidad del sistema político, la viabilidad del Estado, la seguridad ciudadana, que al mismo tiempo, contribuye a la creación de desigualdades en la aplicación y administración de la justicia, corroyendo la confianza ciudadana en sus instituciones.

 

Para nadie es un secreto que la adopción e implementación de políticas y estrategias institucionales cuesta dinero, pues sin la asignación presupuestaria adecuada las políticas y estrategias contra la criminalidad no podrán ser articuladas de forma eficaz. Para construir un nuevo paradigma en contra de la criminalidad es indispensable eficientizar la administración de los órganos que forman el sistema de justicia, en los términos que apuesta la Constitución, y no seguir relegando los recursos que por ley le corresponden a estos órganos para que puedan operar adecuadamente estos cambios.

 

En tal sentido, esto implica un compromiso que requiere el concurso de los otros poderes del Estado en garantizar la intangibilidad del presupuesto –alusivo al tema económico– para los órganos del sistema de justicia y entregarle las partidas que han sido reservadas en las leyes de autonomía presupuestaria. Si el crimen del siglo XXI goza de recursos, los organismos encargados de enfrentarlo deben ser dotados de importantes garantías económicas, potencializando así su actuación formal.

 

De los diferentes informes recientes producidos sobre la criminalidad, tanto a nivel local  como en América Latina, se desprende que la criminalidad debe ser abordada desde su complejidad, con un enfoque multidimensional que implica un tratamiento diferenciado, por lo que resulta improductivo enfrentarlo desde una sola política aislada —como puede ser la represión y encarcelamiento de los infractores—, sino que debe ser enfocado desde un conjunto de políticas que incluyan estrategias integrales, entre las que se podrían mencionar: medidas preventivas, reformas institucionales, adecuada inversión pública en programas sociales, replanteamiento de las relaciones Estado-comunidades y la expresión de una voluntad política amplia y sostenida.

 

Este conjunto de acciones debe descansar en sistemas de estadísticas e informaciones actualizadas, así como en la definición de estrategias de intervención social con carácter moderno y que sean eficientes y eficaces. Esta nueva forma de enfocar la inseguridad hace hincapié a la necesidad de realizar políticas a escala local, que permitan a los municipios y regiones articular acciones que complementen los programas nacionales dirigidos por los órganos e instituciones centrales encargadas de contrarrestar la criminalidad.

 

Este tema concentra tanta atención ya que, es un eje transversal para el goce efectivo de los derechos fundamentales, y todo esto no es más que una expresión sincera de las aspiraciones democráticas que han de tener las instituciones y los ciudadanos. Éstas han de ser por igual las aspiraciones del Ministerio Público para el fortalecimiento al que han de abocarse, tomando en cuenta su importancia social, jurídica, política e inclusive económica.

 

Abordar de manera inadecuada la problemática de la criminalidad pone en riesgo el desarrollo humano y el pleno goce de los derechos fundamentales; y no podemos olvidar que el respeto y protección de las libertades públicas son una de las claves más importantes para evaluar la verdadera legitimidad de un modelo político y social anclado a la democracia y garante de la institucionalidad.

 

Muchas gracias,

 

 

Dr. Servio Tulio Castaños Guzmán

Vicepresidente Ejecutivo FINJUS

15 de octubre 2018

 

[1] República Dominicana. Ley Orgánica del Ministerio Público. No. 133-11. Artículo 7. 2011. (Subrayado nuestro).

[2] RUIZ, Paulina; CEA, Macarena; RODRÍGUEZ, Carlos et MATUS, Jean Pierre. Determinantes de la criminalidad: Análisis de resultados. [en línea] Centro de Estudios de Derecho Penal de la Universidad de Talca. 2007. P. 6. [Documento en formato PDF] Disponible en: http://www.politicacriminal.cl/n_03/d_1_1_3.pdf

[3] Al respecto, véase: Boletín del Observatorio de Políticas Sociales y Desarrollo de la Vicepresidencia de la República Dominicana del año 2017 (P. 8); Latinobarómetro de las Américas del año 2017 (P. 59); Encuesta Gallup-HOY del año 2017 y Observatorio de Seguridad Ciudadana del PNUD del 2017.

[4]  PNUD. Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014. Seguridad Ciudadana con rostro humano. Nueva York. P. 9. 2013.

[5] 13vo Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Justicia Penal. Formas nuevas y emergentes de delincuencia: amenazas con que el mundo debe contar. [en línea] DOHA. 2015. P. 2. [Documento en PDF] Disponible en: http://www.un.org/es/events/crimecongress2015/pdf/Factsheet_5_Emerging_forms_of_crime_ES.pdf

 

11 de octubre de 2018, Auditorio PGR, 11:00 a.m.

 

Saludo protocolar:

 

  • Miembros del Congreso Nacional, del Poder Judicial, de la Defensoría Pública, Defensor del Pueblo y del Ministerio Público que nos acompañan en este auspicioso momento;
  • Autoridades penitenciarias y miembros del Patronato Nacional Penitenciario;
  • Miembros de las iglesias, gremios empresariales y profesionales que nos acompañan;
  • Asociaciones de derechos humanos;
  • Compañeros de la comunidad jurídica, amigos de la prensa y demás invitados.

 

Muy buenos días.

 

Los hemos convocado en la mañana de hoy para presentarles el Plan de Humanización del Sistema Penitenciario, uno de los proyectos más emblemáticos y trascendentales de esta gestión y nuestra historia reciente.

 

Este proyecto vendrá a resolver una problemática que por décadas ha afectado a la sociedad dominicana. Nos referimos a la elevada situación de hacinamiento y a los reducidos niveles de reinserción de los privados de libertad que se encuentran en los distintos recintos penitenciarios del país.

 

Cada vez que tengo la oportunidad de dirigirme a la nación en un escenario como este, debo reiterar el compromiso inquebrantable que he asumido como Procurador General de la República de hacer cumplir la Constitución y las leyes.

 

Considero propicio, entonces, resaltar que la Constitución de la República establece claramente que las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad, deben estar orientadas hacia la reeducación y reinserción del individuo.

 

Al mismo tiempo, la Carta Magna consagra una serie de derechos fundamentales que no distinguen entre un privado de libertad o un hombre o mujer libre. El derecho a la integridad física, a la educación y a la salud nos pertenecen a cada uno de nosotros por el simple hecho de ser humanos y por lo tanto deben ser respetados y garantizados de la mejor manera posible.

 

La privación de libertad debe ser vista como un mecanismo de última instancia para garantizar la seguridad de los miembros de la sociedad, en el presente y a futuro, no como un permiso para vulnerar los derechos de quienes infringen la ley.

 

Así, por un tema legal y sobre todo, humano, el Estado y en particular la Procuraduría General de la República, como encargada del sistema penitenciario nacional, están en la obligación de que a todos los privados de libertad, sin excepción, se les respeten sus derechos mientras se encuentran en prisión.

El cumplimiento de esta obligación no es de interés exclusivo de las autoridades. La condición humana en la que se encuentran nuestros privados de libertad debe ser de interés de toda la sociedad. Esto, no solo porque el respeto a los derechos humanos es lo correcto, lo humano, lo natural, sino porque además de nada conviene a los que estamos libres que los privados de libertad salgan de los recintos penitenciarios igual o peor de lo que ingresaron.

Históricamente en muchas de nuestras cárceles esta ha sido la norma. La insuficiente y precaria infraestructura y la carencia de un sistema integral de educación y rehabilitación a gran escala ha impedido que los esfuerzos de prevención terciaria de la criminalidad sean más efectivos y de mayor impacto en nuestra sociedad.  

Por eso el sistema de justicia penal debe estar siempre orientado a la reinserción y a la rehabilitación del interno.  Que el tiempo en prisión de un preso preventivo o un condenado sea un tiempo útil, capaz de devolver a la sociedad un individuo renovado y listo para su reintegración a la comunidad, y no una amenaza que regrese a las calles.

Este es un tema humano y de seguridad que debe ser del interés de todo ciudadano y por ello en la mañana de hoy nos proponemos presentarles el proyecto más humano y trascendental de esta institución y del sistema penitenciario dominicano.

Antes de proceder con la presentación, quiero ponerlos en contexto sobre la situación actual de nuestro sistema penitenciario.

La Procuraduría General de la República, a través de la Dirección General de Prisiones y el Modelo de Gestión Penitenciaria, tiene bajo su administración un total de 41 recintos penitenciarios distribuidos por todo el país. De esos 41 recintos, 19 pertenecen al sistema penitenciario tradicional o viejo modelo, con una población aproximada de 16,616 privados de libertad.

Los 22 recintos restantes pertenecen al llamado nuevo modelo, que cuenta con una población de privados de libertad que asciende a los 9,542 internos.

El principal reto que tenemos actualmente es el significativo grado de hacinamiento que presentan las cárceles que pertenecen al modelo tradicional. Esto, en razón de que la capacidad de estos 19 recintos que mencionamos anteriormente es de tan solo 4,588 internos, por lo que contamos con una sobrepoblación y hacinamiento de más de 12,000 privados de libertad, es decir, hoy en día más de 12,000 privados de libertad no tienen un espacio humano dentro de nuestras cárceles.

Esto significa que para resolver estos elevados niveles de hacinamiento y eliminar el déficit de espacio que nos afecta por décadas, tendríamos que construir nuevas edificaciones que nos permitan alojar a estos 12,000 internos.

Pero esa, aunque es la principal deficiencia del sistema penitenciario general de nuestro país, no es el único aspecto a mejorar.

Es justo reconocer que el nuevo Modelo de Gestión Penitenciaria vino a revolucionar el concepto de la privación de libertad en nuestro país, allanando el camino hacia un régimen enfocado en la rehabilitación y reinserción del individuo y no uno meramente sancionador.

Por años esos esfuerzos han servido de ejemplo para diversos sistemas penitenciarios de la región, por lo cual hemos sido reconocidos por países hermanos como Guatemala, entre otros.

Sin embargo, a pesar de los significativos avances alcanzados por dicho Modelo de Gestión, hemos identificado que aún existen numerosas oportunidades de mejora, especialmente en aquellos puntos relacionados con el tratamiento, educación, rehabilitación y reinserción de los privados de libertad.

En definitiva, ha llegado el momento de construir sobre las bases de lo alcanzado hasta la fecha y de dar pasos contundentes de avance.

Es hora de dejar de hablar de un viejo y un nuevo modelo penitenciario, y de hablar de un único modelo: un modelo humano, donde todos los internos del país reciban el mismo trato digno e igualitario, así como las mismas oportunidades de rehabilitación y reinserción, porque así lo merecen por su sola condición de seres humanos y para que a su salida sean entes de bien y no delincuentes reincidentes.

Esto solamente será posible implementando verdaderos programas integrales de control, educación y capacitación que nos permitan reintegrar a la sociedad un ciudadano renovado y rehabilitado, logrando así prevenir la criminalidad a mediano y largo plazo.

Ante esta realidad apremiante y urgente que encontramos en los recintos penitenciarios de nuestro país, en la Procuraduría General de la República hemos estado trabajando arduamente en el primer plan de humanización del sistema penitenciario nacional.

Un sistema penitenciario donde cada interno se encuentre privado de libertad en condiciones humanas y dignas, sin hacinamiento y en espacios adecuados.

Un sistema donde siempre haya acceso a tratamientos médicos y psicológicos oportunos; donde existan actividades de formación cada vez más completas, puntuales y efectivas, así como actividades recreativas que fomenten la salud mental y física de los internos.

Un sistema penitenciario capaz de asesorar a los privados de libertad que se encuentren a punto de cumplir su condena, de darles seguimiento cercano una vez estén fuera del sistema y de ayudarlos a convertirse en seres productivos, libres de estigmas y prejuicios.

Un sistema con controles de seguridad a la vanguardia de estos tiempos que proteja la vida de los internos, quienes los visitan y al personal que trabaje en los recintos.

Un sistema sin privilegios, armas de cualquier tipo o teléfonos celulares en manos de los privados de libertad.

Un sistema donde la reincidencia sea mínima, donde el que salga no tenga que pisar un pie en una prisión nunca más. Un sistema que nos permita ver a un exconvicto sin ningún temor.

En esencia, señores, nuestra meta es crear un sistema penitenciario cada vez más humano para el beneficio de toda la sociedad. Que el que entre a una cárcel de este país no salga peor que como entró, sino que salga renovado, lleno de esperanza por una vida mejor.

Lo que les presentaremos a continuación es el primer paso, fundamental, para hacer de esta renovación penitenciaria una realidad.

El Plan de Humanización del Sistema Penitenciario que hoy les presentamos puede ser categorizado como uno de los principales proyectos de infraestructura, educación y capacitación que se haya realizado alguna vez en nuestro país.

Este plan está compuesto por 2 grandes ejes:

El primer eje se enfoca en el tratamiento de los internos dirigido a su rehabilitación y reinserción en la sociedad, mientras que el segundo eje se concentra en la solución del hacinamiento y la sobrepoblación histórica en nuestras cárceles.

En lo que respecta al primer eje sobre el tratamiento de los internos, el Plan contempla la reestructuración completa de nuestro sistema penitenciario, unificándolo, paulatinamente, hacia un único sistema reformado, actualizado, moderno, pero sobre todo humano.

Esto incluirá una revisión de la estructura organizacional del sistema, para garantizar la efectividad continua en la gestión, controles, administración y operatividad del mismo.

En especial, revisaremos los procesos que implican interacción con otros actores, como el Poder Judicial, la Defensoría Pública y el mismo Ministerio Público. Así garantizaremos procesos más rápidos y un mayor nivel de satisfacción en los usuarios del sistema.

Verificaremos las necesidades de capacitación del personal penitenciario para preparar programas de formación continua y especializada que se traduzcan en un mejor control y manejo de los recintos con programas de tratamiento más certeros y apropiados para los internos.

En este sentido, el Plan de Humanización incluye la revisión de cada uno de los protocolos actuales de tratamiento, a fin de dotar al interno de oportunidades individualizadas, que se adapten a sus condiciones personales y particulares, y que le permitan una reinserción efectiva y eficaz en la sociedad.

El Plan incluirá también las medidas necesarias para lograr la igualdad de condiciones de todos los internos, salvaguardando su seguridad, sin ningún tipo de privilegios.

Por igual, esta reestructuración también procurará aumentar los niveles de seguridad, aumentando los controles para eliminar el ingreso y uso de todo tipo de armas, teléfonos y sustancias prohibidas.

Nos hemos propuesto implementar un sistema penitenciario donde el interno, mientras esté recluido, pueda aprovechar su tiempo, aprender, crecer, transformar su vida y salir de la cárcel como un hombre o una mujer nuevos y útiles para la sociedad, y para eso estaremos trabajando desde hoy y durante los próximos 18 meses.

Ya que hemos explicado, de forma resumida, este primer eje, procedo de inmediato a pasar al segundo eje del Plan, que se irá implementando de forma paralela al primero.

Este segundo eje dará respuesta al tema del histórico hacinamiento en las cárceles que por décadas ha afectado al sistema y al país. No podemos hablar de tratamiento efectivo si no contamos con las condiciones básicas para prestar dicho tratamiento.

Por eso, me complace anunciar a la nación que durante los próximos 18 meses construiremos más de 12,000 espacios para los privados de libertad que hoy se encuentran hacinados. A partir de esa fecha, no habrá más internos durmiendo en el piso, apiñados, en espacios cerrados y de poca ventilación. Eso, señores, será cosa del pasado.

¿Cómo lo haremos?

Primero, ampliaremos 8 de los actuales centros de corrección y rehabilitación existentes bajo el nuevo modelo, conforme las necesidades que tienen las provincias donde los mismos se encuentran. Estos 8 centros serán los de Puerto Plata, Elías Piña, Dajabón, Rafey Hombres, San Pedro de Macorís, Najayo Mujeres, Najayo Hombres y Najayo San Cristobalense.

Para ello construiremos nuevas edificaciones dentro de esos 8 centros, aumentando la capacidad existente en 2,120 privados de libertad.

Además de las 8 ampliaciones que ya les explicamos, también vamos a construir 2 nuevos recintos penitenciarios.

 

El primero de ellos estará ubicado en el distrito municipal de Pedro Corto, en la provincia de San Juan de la Maguana, y tendrá capacidad para 960 internos. Este nuevo centro vendrá a completar el déficit urgente de espacios que necesita esa provincia y a reducir en esa misma cantidad el hacinamiento de las cárceles ubicadas en las provincias aledañas.

El segundo recinto me voy a permitir desarrollarlo con mayor detenimiento, por tratarse de la construcción más significativa y de mayor impacto dentro de este Plan de Humanización del Sistema Penitenciario.

Todos conocemos la denominada cárcel de La Victoria. Este recinto penitenciario fue construido en los años 50, con una capacidad ampliada para solo 1,200 internos. Hoy, ese mismo lugar alberga a casi 9,000 privados de libertad de nuestro país. Repito, un recinto de 1,200 internos alberga, por años, casi 9,000.

No hay que abundar mucho para entender que esas condiciones de excesivo hacinamiento impiden a todas luces mantener los estándares de salud, seguridad, educación, formación y tratamiento que requiere un interno para su debida reinserción a la sociedad.

Por décadas, las condiciones que se viven en la cárcel de La Victoria han permanecido iguales con las poca mejoras que permite ese espacio, afectando de alguna manera u otra el efectivo funcionamiento de la justicia penal en nuestro país, los esfuerzos de prevención de la criminalidad de las autoridades y la fibra misma de la sociedad dominicana.

La cárcel de la Victoria es un símbolo del pasado, un adefesio que no representa el compromiso que ha asumido la República Dominicana y su gobierno con el bienestar, la dignidad y el respeto a los derechos humanos de toda su gente, sin distinción de género, color, edad, nacionalidad, religión, condición social o económica.

Por eso, es un honor y una gran satisfacción anunciar formalmente al país que en 18 meses La Victoria que hoy conocemos ya no será más, ya que como parte de este Plan de Humanización del Sistema Penitenciario estaremos construyendo 12 nuevos recintos penitenciarios dentro de un nuevo complejo para eliminar de manera definitiva y contundente el hacinamiento existente en esta cárcel.

Este nuevo complejo penitenciario estará ubicado en Las Parras, en el municipio de Guerra, de la provincia de Santo Domingo y los 12 nuevos recintos tendrán una capacidad de 9,257 internos, de los cuales 8,592 serán hombres y 665 serán mujeres, debidamente separados en pabellones.

La infraestructura que hemos diseñado para esta nueva Victoria cumplirá con todas las normas internacionales de Derechos Humanos, así como también con los estándares mínimos para el tratamiento de privados de libertad aceptados por la Organización de las Naciones Unidas, mejor conocidos como las “Reglas de Nelson Mandela”.

Esto incluye edificios con instalaciones de alojamiento humanas, donde cada interno tendrá su cama y su espacio para dormir y descansar correctamente.

También celdas acondicionadas especialmente para personas con movilidad reducida o discapacidad, así como espacios destinados a los internos de máxima seguridad.

De la misma forma, habrá un área materno-infantil, donde las internas embarazadas y las madres podrán residir y dar cuidados a sus criaturas por espacio de un año, protegiendo así el bienestar de estos niños y niñas en su etapa más vulnerable.

Por igual, habrá un área de visitas adecuada y digna para que los familiares de los internos puedan visitarlos. En especial, esta área incluirá un espacio para las visitas de los niños a sus padres y madres privados de libertad, que garantice la dignidad del interno ante los ojos de su hijo o hija.

Asimismo, en la nueva Victoria los internos contarán con atención médica y psicológica de primera mano, ya que construiremos el primer hospital penitenciario del país ubicado en el mismo complejo. Esto permitirá dar respuesta más rápida a las urgencias de salud que se presenten dentro del recinto, reduciendo la necesidad de trasladar a los internos a recintos privados.

De la misma forma, para cuidar del estado mental, espiritual y físico de los internos, el recinto contará con instalaciones para la libertad de culto y congregación religiosa, incluyendo capillas y templos, así como también canchas multiusos para el ejercicio físico y deportivo.

Por otra parte, bajo este proyecto de humanización del sistema penitenciario, y en especial de la nueva Victoria, la productividad del privado de libertad jugará un rol de gran importancia para su rehabilitación y reinserción. Queremos que durante su periodo de internamiento, los reclusos aprovechen su tiempo y aprendan oficios que les permitan, una vez salgan del recinto, reintegrarse de forma útil en la sociedad. Que tengan una verdadera oportunidad de rehacer sus vidas y de mantenerse alejados de la criminalidad.

Para ello, la nueva Victoria contará con diversos programas y espacios que fomentarán la educación, capacitación, y la preparación técnico-profesional de los privados de libertad.

Estos espacios incluyen talleres industriales para realizar actividades de artesanía; también amplias áreas de cultivo agrícola y de invernaderos para que los internos puedan producir y consumir productos agrícolas de calidad que sean beneficiosos para su salud, y eventualmente utilizar el excedente para la comercialización y sostenibilidad del recinto. 

Por igual, hemos contemplado dentro del recinto espacios para expansión futura donde empresas industriales puedan instalar sus naves y contratar la mano de obra de los internos, logrando así que estos cumplan un ciclo completo de educación básica, profesional, formación técnica y experiencia laboral durante su tiempo en prisión.

Esto les permitirá integrase a sus comunidades con una oportunidad de empleo concreta y adaptada a las necesidades del mercado. 

Estos programas de educación serían ejecutados en colaboración con otras instituciones claves que ya trabajan de cerca con nosotros, como el Ministerio de Educación, el Ministerio de Educación Superior, Ciencia y Tecnología y el INFOTEP.

Al mismo tiempo, esperamos contar con el apoyo de todo el empresariado para ejecutar de manera efectiva este proyecto de reinserción, a través de sus áreas de desarrollo y responsabilidad corporativa. Esta es una iniciativa de gran impacto en el desarrollo social y económico dominicano con la cual estamos altamente comprometidos, por lo que desde ahora los exhorto a acercarse a nosotros y a participar en estas oportunidades para los privados de libertad y empresas en nuestro país.

Por último, es importante destacar que estas modernas edificaciones que se construirán para la nueva Victoria estarán acompañadas de un sistema de seguridad de última tecnología y de otras facilidades que garantizarán el control, orden y la permanencia de los internos en el recinto durante el tiempo de su reclusión.

Esto incluye el monitoreo a través de cámaras de seguridad por circuito cerrado, el alojamiento para 983 vigilantes penitenciarios que se encontrarán permanentemente en el recinto, un escuadrón antimotines y una estación de bomberos.

La operatividad y rentabilidad del centro también estará garantizada gracias a que contará con una subestación eléctrica, una planta de tratamiento, cableados soterrados, programa de reciclaje y paneles solares, por mencionar algunas de las novedades que tendrá este recinto.

Señoras y señores, el proyecto de construcción de la cárcel de La Nueva Victoria será uno de los triunfos emblemáticos del sistema penitenciario dominicano en décadas. El impacto que la construcción de este solo complejo tendrá en la calidad del tratamiento que reciben los internos dominicanos y los índices de reinserción y seguridad ciudadana será, sin lugar a duda, altamente positivo para el sistema de justicia penal y los esfuerzos de prevención de la criminalidad que se coordinan desde esta Procuraduría.  

Como han podido observar, con estas ampliaciones y nuevas construcciones, quedará resuelto el tema de hacinamiento en nuestras cárceles, sin embargo, estamos conscientes de la precaria situación en la que se encuentran las 41cárceles o recintos existentes.

Ante esta realidad, también hemos contemplado dentro del Plan de Humanización la intervención de todos los recintos penitenciarios, ya sea para remodelaciones ligeras o profundas, dependiendo de la necesidad de cada centro.

De esta manera, las 41 cárceles existentes serán remodeladas o acondicionadas y de esta forma, todo privado de libertad en la República Dominicana, sin importar donde esté recluido, tendrá garantizado un espacio físico decente y digno durante su internamiento.  

Asimismo, aprovechamos para informar a la nación que también realizaremos intervenciones en 12 cárceles preventivas ubicadas en los Palacios de Justicia y en otras dependencias a nivel nacional.

Estas 12 cárceles serán remozadas para que las personas privadas de libertad que allí se encuentren gocen también de condiciones dignas mientras su destino es decidido por un juez o son trasladados a un recinto penitenciario definitivo.

De manera particular, quiero resaltar la situación que afecta la cárcel preventiva del municipio de San Luis, en la provincia de Santo Domingo. Este espacio, con precaria capacidad para tan solo 25 personas, ha albergado desde el año 2012, diariamente, un promedio de 180 imputados de ambos sexos, para una sobrepoblación de más de 150 personas.

Para empeorar la situación, la cárcel preventiva de San Luis es la única de su tipo en la provincia de Santo Domingo, que es precisamente la jurisdicción que mayor tasa de criminalidad tiene en el país.

Frente a esta situación tan grave, el Plan de Humanización del Sistema Penitenciario ha querido dar solución a este problema y para ello ha incluido la construcción de un nuevo recinto que vendrá a reemplazar la vieja cárcel preventiva de este municipio.

Este nuevo recinto contará con una capacidad para 236 personas y cumplirá con todas las normas internacionales de derechos humanos y de tratamiento a reclusos de la ONU. Además, será el primer centro preventivo que incluye celdas especiales para internos convalecientes o con alguna discapacidad, las cuales estarían ubicadas próximas al punto de atención médica que también está contemplado dentro del recinto.

Señores, estamos hablando de una verdadera transformación de la infraestructura penitenciaria nacional. Este proyecto no está concentrado en una sola provincia o en grupo poblacional particular: se trata de más de 70 obras diseminadas a lo ancho y largo del territorio dominicano, que impactarán a las 31 provincias y al Distrito Nacional. Esta es una iniciativa de dimensiones abarcadoras e inclusivas.

Pero eso no es todo. Hasta el momento solo he tenido la oportunidad de comentarles sobre los cambios que beneficiarán a la población de privados de liberad adultos en nuestro país.

Sin embargo, actuando en cumplimiento con la Ley 136-03 que crea el Sistema de Protección y Derechos Fundamentales de Niños, Niñas y Adolescentes, la Convención Internacional de los Derechos del Niño y las Reglas de las Naciones Unidas para la Protección de los Menores Privados de Libertad, el Plan de Humanización del Sistema Penitenciario también vendrá a renovar la justicia penal juvenil en la República Dominicana.

Actualmente existen 8 Centros de Atención Integral de Adolescentes en Conflicto con la Ley en nuestro país, localizados en Higüey, San Cristóbal, Santiago, La Vega, el Distrito Nacional y Santo Domingo.

Estos centros cuentan con una capacidad instalada de 471 internos y un número de adolescentes privados de libertad que supera los 570 jóvenes, para unas sobrepoblación de más de 100 internos.

El hacinamiento de nuestros jóvenes no es el único reto que debemos enfrentar en esta materia. La ubicación de los centros y la concentración de 4 de ellos en el Gran Santo Domingo da lugar a varios obstáculos: por un lado, esto dificulta los traslados de los adolescentes a sus audiencias si estas tienen lugar en provincias lejanas y por el otro, la distancia de sus comunidades provoca el desarraigo y la desvinculación familiar del joven, perjudicando así los esfuerzos de reinserción del adolescente en su entorno natural.

Para dar respuesta a situaciones como estas y proteger a uno de los sectores más vulnerables de nuestra sociedad, el Plan de Humanización contempla la ampliación, construcción y redistribución de los Centros de Atención Integral de Adolescentes en Conflicto con la Ley.

Esta parte de nuestro proyecto incluye la adición de 309 nuevos espacios para eliminar el hacinamiento existente actualmente.

¿Cómo lo lograremos?

Primero construiremos 2 nuevos centros de atención integral para adolescentes en las provincias de Barahona y La Romana, con una capacidad combinada de 168 internos. Estas nuevas estructuras servirán para descentralizar los centros y distribuirlos de manera más equitativa a nivel nacional.

Y segundo, lograremos eliminar el hacinamiento de nuestros adolescentes privados de libertad mediante la ampliación de 3 de los centros existentes. Estos son Ciudad del Niño, Santiago y el Batey Bienvenido.

En estas remodelaciones, seguiremos los lineamientos planteados por el Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado (PARME), creando micro comunidades donde se trabajará con los jóvenes de manera personalizada y en grupos pequeños.

Como resultado de estos esfuerzos, nuestros adolescentes podrán contar con un internamiento digno que fomente y promueva su tratamiento y reintegración a la comunidad.

Ciudadanos y ciudadanas,

Como han podido ver, para dar el primer paso hacia la rehabilitación y reinserción de un interno en la sociedad, es preciso contar con las estructuras básicas y dignas que le permitan recibir el tratamiento adecuado para su transformación y reintegración a la vida social.

 

 

Por eso, el segundo eje de este Plan de Humanización del Sistema Penitenciario se concentra en la ampliación y construcción de estructuras modernas que acaben con el hacinamiento y que cuenten con los espacios necesarios para ejecutar los programas de intervención necesarios para lograr el objetivo final, que es la reinserción.

Señoras y señores, una vez explicado el proyecto en su totalidad, aprovecho para hablarles brevemente de los aspectos técnicos y financieros de su ejecución.

El Plan de Humanización del Sistema Penitenciario que hoy les presentamos es un proyecto ambicioso que pretendemos completar para abril del año 2020, cumpliendo con todos los requisitos y las normas de compras y contrataciones establecidas en la ley.

En este sentido, se realizarán licitaciones de más de 80 obras, publicándose las primeras 15 obras el próximo lunes 15 de octubre y las restantes de forma paulatina durante los próximos 6 meses.

Quiero resaltar que este proyecto, por tratarse de la construcción y remodelación de recintos penitenciarios, requiere de altos niveles de seguridad y protección de la información relacionada con el mismo. No obstante, en aras de la transparencia que ha caracterizado a esta gestión, estamos realizando un proceso de licitación pública, abierto y participativo.

De esta forma, cualquier empresa que tenga la experiencia y que garantice la ejecución del proyecto en el tiempo y con la calidad requerida, siguiendo los estándares nacionales e internacionales, podrá resultar gananciosa en el proceso.

Este también será uno de los procesos de licitación más democráticos en la historia del país y para lograr esto, hemos estipulado que ninguna empresa podrá desarrollar más de 1 de las 80 obras o servicios que serán concursadas.

Esto significa que más de 80 compañías tendrán la oportunidad de participar y desarrollar este proyecto transformador, bajo estricta supervisión de la Procuraduría General de la República.

En lo que respecta al costo de implementación, el Plan Nacional de Humanización del Sistema Penitenciario comprende una inversión aproximada de 170 millones de dólares.

Esta inversión se realizará utilizando fondos propios y especiales de la institución que han sido captados gracias a la aplicación, por primera vez desde su promulgación, de la Ley 448-06 sobre el Soborno en el Comercio y la Inversión.

En virtud de esta legislación, el Ministerio Público dominicano logró que las empresas involucradas en los casos de corrupción de Odebrecht y Tucanos, indemnizaran al Estado dominicano por las prácticas de soborno en las que incurrieron en el país, contando con los mismos de forma directa en un 70% y anticipando el resto a través del factoring.

Son estos fondos, obtenidos en calidad de multas bajo la ley de soborno, los que conforme nuestras leyes y en coordinación con el Poder Ejecutivo y la Dirección General de Presupuesto, han sido formalmente asignados al desarrollo de este Plan de Humanización Penitenciaria, reiterando que así seguiremos actuando, exigiendo las penas e indemnizaciones necesarias a favor del Estado en todos los casos que surjan, implementado iniciativas que promuevan la seguridad y el bienestar ciudadano en materia de criminalidad. 

Aprovecho la ocasión para agradecer el respaldo ofrecido a este proyecto por parte del Poder Ejecutivo y diversas instituciones del Estado, como el Ministerio de Obras Publicas y Comunicaciones, la Dirección de Compras y Contrataciones, la Dirección de Presupuesto, entre otras tantas.

Cierro esta intervención recalcando el compromiso de esta gestión con el respeto a los derechos humanos de todos los habitantes de la República Dominicana, sin preferencias ni distinciones, incluyendo a los privados de libertad.

Ellos son el centro y el enfoque de este proyecto porque si bien han vulnerado la ley, el sistema de justicia penal moderno tiene necesariamente que ocuparse no solo de sancionar, sino también de rehabilitar y reinsertar en la sociedad a estas personas.

La condición de privado de libertad debe verse como una oportunidad de reforma y transformación individual, pero sobre todo como una oportunidad para prevenir la criminalidad.  

Para lograr reducir la delincuencia también debemos trabajar de cerca con esta población e implementar planes que contribuyan a disminuir la reincidencia y a aumentar los niveles de seguridad ciudadana a mediano y largo plazo.

El Plan de Humanización del Sistema Penitenciario viene, precisamente, a cumplir con ese objetivo. Tengan por seguro que durante los próximos 18 meses este servidor y todo el equipo de la Procuraduría General de la República estará trabajando, sin descanso, 24/7, para hacer realidad este proyecto, mientras continuamos modernizando nuestro Ministerio Público.

En unos pocos meses podremos decir que, por primera vez en décadas, la República Dominicana es un país libre de hacinamiento penitenciario. Que es un país donde lugares como La Victoria ya no existen, donde los derechos de los privados de libertad son protegidos mejor que nunca y donde su reinserción en la sociedad es promovida, no solo por las autoridades, sino también por todos los ciudadanos.

Esperamos contar con cada uno de los aquí presentes y con los que nos sintonizan a través de los medios de comunicación en este nuevo camino. Apoyen este proceso, participen en el mismo y formen parte de esta transformación que venimos a implementar en el sistema penitenciario dominicano.

Este es un momento trascendental para la historia de nuestro país, para la justicia penal dominicana y para nuestra sociedad en general.

Muchas gracias.

 

“VII Encuentro de la Red Iberoamericana y del Caribe de Mejora Regulatoria”.

Santo domingo / 3 de octubre de 2018

 

 

  1. Introducción.

 

El Derecho Administrativo ha introducido nuevos paradigmas en la visión formal que se tenía de las ciencias jurídicas en décadas anteriores. Gracias a esta rama del Derecho, la cual –como sabemos– vincula directamente al Estado en los actos de carácter jurídico frente a los particulares, significando un cambio a la tradición que hemos heredado del derecho clásico francés.

 

Lo anterior ha provocado que se estudien a profundidad más temáticas relacionadas a esta rama del Derecho, determinando así una mayor producción doctrinal en esta dirección. Fruto de este paradigma que hemos planteado, se han generado numerosos debates entre juristas nacionales e internacionales, precisamente como el que nos convoca hoy a este escenario: el concepto de regulación desde el punto de vista administrativo e institucional de FINJUS, tomando como uno de los enfoques el de distinguir las definiciones de acto administrativo y reglamento.

 

  1. El concepto de regulación.

Hoy día,

 

Desde el punto de vista puramente práctico, es preciso reconocer que el legislador no puede abordar por si solo la regulación de todas las materias que lo requieren en una sociedad considerablemente  compleja como la nuestra. Y si atendemos a su respaldo jurídico, es la propia Constitución la que reconoce la potestad reglamentaria a la Administración y a la autoridad competente, siempre y cuando, esta no contravenga los preceptos constitucionales que ella misma establece[1].

 

Cónsono con lo anterior, el reconocido jurista administrativista José Peñaranda, nos explica que, “La justificación material de la potestad reglamentaria: se considera sin discrepancia que el buen gobierno de las complejas sociedades contemporáneas hace indispensable el reconocimiento de una potestad normativa a la Administración[2], así entonces para cumplir con el fin ulterior que le corresponde a cada órgano estatal.

 

De los planteamientos anteriores que versan sobre la naturaleza de la regulación, indistintamente en términos teóricos y prácticos, es que surgiría así la pregunta, ¿qué entendemos estrictamente por regulación? Desde el punto de vista tradicional,

 

La esencia de la regulación es el reemplazo explícito de la competencia por las órdenes gubernamentales como el mecanismo principal que asegura un buen desempeño. La prescripción gubernamental directa de los principales aspectos de su estructura y desempeño económico; control de la entrada, fijación de precios, prescripción de la calidad y condiciones de servicio y la imposición de la obligación de servicio en condiciones razonables[3].

 

No obstante, en el marco de una moderna teoría económica de Estado es considerado que “La regulación es el uso que hace la industria en su propio beneficio del poder de coerción[4].” De manera que, en búsqueda de coincidencias, podemos observar que ambos conceptos tienen que ver con tres elementos esenciales: 1) participación gubernamental; 2) la coerción a través del acto de regular; y 3) la necesaria obligación de servicio en aras de un buen desempeño del ejercicio gubernamental.

 

Para el autor Íñigo del Guayo, al introducir el concepto de regulación, magistralmente explica varias dimensiones en que puede ser entendido este concepto. Tanto como una “expresión sinónima” al Derecho, así como “una parte” del Derecho; como una “actividad pública sujeta al Derecho” y de igual forma viendo al derecho como parte de la regulación[5].

 

Asimismo, el precitado autor nos brinda una definición más precisa y próxima a la teoría económica moderna, describiendo al concepto de regulación económica como “un lugar de encuentro entre el derecho, la política, la economía y la técnica[6]” y agregando como reflexión final que

 

La regulación comprende la aprobación de las normas a que se han de sujetar las empresas de un determinado sector, la supervisión y vigilancia de cómo se cumplen esas normas, así como la adopción de las medidas necesarias para compeler a las empresas a ajustarse a las normas aprobadas. Esta última actividad incluye la adopción de actos administrativos y la imposición de sanciones administrativas[7].

 

Conociendo entonces el concepto de regulación, podremos entrar directamente en la diferenciación de términos que forma parte importante del origen de nuestra participación: acto administrativo versus reglamento. Un aspecto que tiene que ver con la esencia de la regulación, visto desde el espectro normativo de las tres condicionantes conceptuales que mencionamos anteriormente.

 

  • Acto administrativo versus

 

En términos generales, la doctrina y la legislación distinguen al acto administrativo y el reglamento por los efectos que producen los mismos. Por un lado, el acto administrativo produce efectos singulares, particulares o individuales y por otro, el reglamento produce efectos generales.

 

Otra característica a tomar en cuenta es que el reglamento se caracteriza principalmente por su carácter de innovación, es decir, éste innova el ordenamiento jurídico, mientras que el acto administrativo simplemente ejecuta previsiones que están establecidas previamente, es decir, éste último tiene un carácter ejecutivo mientras que el primero tiene un carácter eminentemente normativo.

 

En palabras de García de Enterría, el acto administrativo, es esa manifestación residual, que no responde ni se enmarca en actos de la función judicial o de la función legislativa, y que unilateralmente produce efectos jurídicos en las personas[8]. En efecto, el acto administrativo se distingue de otras actuaciones administrativas no solo por su carácter unilateral sino por el hecho de generar efectos jurídicos específicos o particulares, sobre los administrados, el mismo que lo diferencia claramente de otras actuaciones administrativas.

 

Por otra parte, tenemos que el reglamento es toda disposición jurídica dictada por la autoridad competente y con valor subordinado a la Constitución, a la ley, y a los principios generales del derecho —principio de juridicidad— el cual alude a la conformidad o regularidad entre toda norma o acto inferior con respecto a la norma superior que le sirve de fundamento de validez, por lo que opera en todos los niveles o en grados de la estructura jerárquica del orden jurídico. Ahora bien, a nadie le cabe duda, al menos hablando en términos abstractos, de la vigencia en nuestro ordenamiento del principio de jerarquía de normas.

 

Es importante destacar que, la potestad reglamentaria no es manifestación de una facultad propia de la Administración, sino de un poder jurídico creado por una norma de rango superior. La potestad reglamentaria existe sólo y en la medida que la Constitución y las leyes se la atribuyan expresamente a la Administración. Se trata de una norma secundaria, de rango inferior a la Ley, de carácter subalterno y complementario de la Ley cuya función primordial es ejecutar, desarrollar o completar la Ley.

 

De modo que el reglamento o cuenta con una habilitación legal específica o puede operar únicamente sin legislación previa en el ámbito puramente organizativo o doméstico. Fuera de este ámbito no caben los llamados “reglamentos independientes”[9].

 

Y es que, definitivamente, en principio,

 

La Administración no puede actuar sin una habilitación positiva por parte del ordenamiento, pero, por otra, resulta que la propia Administración puede participar en la formación del ordenamiento en cuanto es titular de la potestad reglamentaria, verbigracia; —los Poderes del Estado—. […En definitiva,] esta potestad, como cualquiera otra, ha debido ser atribuida por el ordenamiento, pero su singularidad radica en que, una vez atribuida, efectivamente, de su ejercicio dimana auténtico derecho objetivo, y por ende es, a su vez, fuente, aunque sea parcial, del ordenamiento[10].

 

De lo expuesto con anterioridad se traduce como una obligación que vincula a los ciudadanos y a todos los poderes públicos como consecuencia directa de su condición de norma.  

 

 

Conforme a la Constitución la potestad reglamentaria tiene una serie de límites; que la sujetan a la ley, cuyos preceptos no puede derogar, modificar, ampliar; pues no hay materias reservadas. La Constitución dispone reserva de ley para determinadas materias, en especial para el ejercicio de los derechos fundamentales y sus garantías, en los casos en que la propia Carta Política autoriza, puesto que a la potestad reglamentaria, en el sentido de que la ley puede entrar a regular cualquier ámbito que con anterioridad haya sido regulado por el reglamento.[11]

 

De manera que, ya hemos expuesto los albores del concepto de regulación desde el punto de vista administrativo e institucional, haciendo referencia a teorías convencionales así como otras más ajustadas a elementos propios de otras ciencias, distinta a las ciencias jurídicas. Abordamos por igual el enfoque doctrinario para distinguir las definiciones de acto administrativo y reglamento, tratando así de que fuere comprensible y a la vez con rigurosidad académica.

 

Finalmente, debemos acotar que conocer lo anterior no debe servir para auparnos de una demostración subjetiva del saber sobre el Derecho Administrativo, sino para comprender cuál será la utilidad práctica del concepto. Cualquier acto de naturaleza estatal podría eventualmente ajustarse a una u otra definición, con ello determinaremos los alcances, la naturaleza y sobretodo la afectación o no que podría inferirse sobre el ordenamiento jurídico o la propia institucionalidad democrática de nuestro país.

 

 

Dr. Servio Tulio Castaños G.

3 de octubre del 2018.

 

 

 

[1] RIVERO O., Ricardo et ORTEGA P., Francisco. Manual de Derecho Administrativo. IGlobal. República Dominicana. 2016. P. 132.

[2] PEÑARANDA R., José L. El reglamento como fuente específica del derecho administrativo y el principio de legalidad. Madrid. 2017. P. 14.

[3] RIVERA U., Eugenio. Teorías de la regulación en la perspectiva de las políticas públicas. [En línea] Revista Gestión y Política Pública. Volumen XIII. Número 2. 2003. P. 312. [Documento en PDF] Disponible en: http://www.gestionypoliticapublica.cide.edu/num_anteriores/Vol.XIII_No.II_2dosem/Rivera.pdf

[4] Ídem.

[5] Véase: DEL GUAYO C., Íñigo. La regulación y sus tareas. Universidad de Almería. Pp. 1484 y ss.

[6][6] Ídem. P. 1486.

 

[7] Ídem. P. 1498.

[8] De igual forma, acorde a criterios y postulados expuestos por el jurista peruano Christian Guzmán Napurí parafraseando al autor García de Enterría.

[9] PEÑARANDA R., José L. Óp. Cit. P. 16.

[10] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. Observaciones sobre el fundamento de la inderogabilidad singular de los reglamentos. Madrid. P. 72.

[11] Véase: Seguridad Pública Española. El reglamento: concepto y clases. La potestad reglamentaria, especial referencia a la potestad reglamentaria de las entidades locales. Procedimiento de aprobación. [En línea] Disponible en:  https://www.seguridadpublica.es/2010/12/el-reglamento-concepto-y-clases-la-potestad-reglamentaria-especial-referencia-a-la-potestad-reglamentaria-de-las-entidades-locales-procedimiento-de-aprobacion/

 

Quisiera comenzar agradeciendo al Departamento Aeroportuario por su invitación a este interesante conversatorio sobre los “Delitos de corrupción tipificados en las leyes dominicanas”,  en que, además de abordar los delitos vinculados a este flagelo contemplados en nuestro ordenamiento jurídico, compartiremos algunas reflexiones sobre la corrupción, como una de las problemáticas más agudas de nuestro siglo por su incidencia global y la afectación directa que causa en un Estado social, democrático y de derecho.

Saludamos a todos los presentes y vemos con agrado iniciativas como estas, especialmente cuando son organizadas desde el Estado, pues permiten iniciar diálogos provechosos entre académicos, empresarios, organizaciones de la sociedad civil e iglesias, entre otros. Es un punto común considerar la corrupción como un mal social que no atañe solamente al entorno jurídico o al tren gubernamental, sino que concierne a toda la sociedad.

 Consideraciones generales

 Los expertos han planteado que a lo largo de la historia, la corrupción ha sido un fenómeno recurrente que parece inherente al ejercicio del poder y que ha afectado a la mayoría de los modelos de gobierno y las sociedades humanas.  

 Ahora bien, el recorrido realizado hasta la fecha en términos de organización social, institucionalidad y democracia ha obligado a cada sociedad a la luz de sus condiciones históricas a replantearse el contenido de la corrupción, su alcance y la necesidad de su erradicación en nuestras sociedades. Esta tendencia se ha acentuado en los últimos años.

 Una de las definiciones más acertadas relativas a la connotación de la corrupción en sociedades contemporáneas, se encuentra en palabras del ex Secretario General de Naciones Unidas, Kofi A. Annan, quien en 2004 expresó que: “La corrupción es una plaga insidiosa que tiene un amplio espectro de consecuencias corrosivas para la sociedad. Socava la democracia y el estado de derecho, da pie a violaciones de los derechos humanos, distorsiona los mercados, menoscaba la calidad de vida y permite el florecimiento de la delincuencia organizada, el terrorismo y otras amenazas a la seguridad humana”

 En definitiva, la corrupción y el fraude implican por todas partes un perjuicio severo a la economía y a la sociedad. Muchos de nuestros países e incluso en otros hemisferios padecen una corrupción profundamente anclada a sus sistemas de gobierno lo cual frena su desarrollo económico, debilita la democracia y va en detrimento de la justicia social y del Estado de Derecho.

 Todo esto es razón suficiente para justificar la urgencia y diligencia que requiere el tratamiento de este tema con el objetivo de prevenir y erradicar este mal del cuerpo social. Por eso existe un amplio consenso en la actualidad en el sentido de que la corrupción no es privativa de un sector específico, sino que compromete a amplios segmentos de la población, habiendo llegado algunos estudios a determinar que, en la mayor parte de los países, más de la mitad de la sociedad participa por acción u omisión del sistema corrupto.

 

Solo basta analizar nuestra cotidianidad, desde simples actos de aprovechamiento de relaciones cercanas al poder, pasando por evasión de impuestos y/o tratamientos desiguales ante la ley, lo que muestra el enraizamiento de este mal a tal grado que, por algunos, es visto hasta como necesidad.

 

En este sentido, nos ilustra mejor el jurista italiano Luigi Ferrajoli, al apuntar que “en algunos países el Estado se configura como un doble Estado, detrás de cuya fachada legal y representativa crece un infraestado clandestino, dotado de sus propios códigos y tributos, y organizado en torno a centros de poder ocultos, cuyo objetivo es la apropiación privada de la cosa pública, en el marco de un sistema que contradice todos los principios de la democracia política y del Estado de Derecho”.

 

Y esto es precisamente lo que debe convocarnos a todos, para entender que las estructuras de nuestras sociedades han avanzado significativamente, lo que se manifiesta en que la ciudadanía, los mercados, los efectos innegables de la globalización exigen mayores niveles de transparencia, de eficacia, de igualdad, de consecución de sólidos Estados sociales, democráticos y de derecho y, en torno a ello, ninguna forma de corrupción es sostenible.

 

Ante de abocarnos a precisar las tipificaciones legales con las que cuenta nuestro ordenamiento jurídico y reflexionar en los retos que tenemos, es importante partir de la premisa de que la corrupción es un “fenómeno universal que afecta todas las sociedades y a todas las economías”[1].

 Que no estamos ante una problemática exclusiva de países ricos o pobres, de economías de mercado o de planificación central, grandes o pequeños, democráticos o no: la corrupción está presente en todo el mundo, aunque con caracteres diversos. Se trata de un fenómeno polifacético, con numerosas variantes[2]. Eso nos obliga a reflexionar acerca de las mejores medidas para enfrentar con efectividad, especialmente en países en vías de desarrollo, los efectos devastadores que producen al desincentivar las inversiones y generar un ambiente de inseguridad.

 

Un claro ejemplo de ello son las afirmaciones del Banco Mundial en sus últimos informes sobre gobernanza, que plantean que la corrupción es uno de los grandes obstáculos que enfrenta América Latina para alcanzar niveles estables de desarrollo y gobernabilidad democrática. Afirman asimismo que, en promedio, los gobiernos de la región son menos exitosos en la lucha contra la corrupción que sus pares de Europa Occidental y de América del Norte, y vienen por detrás de Europa del Este en la promoción de gobiernos transparentes.[3]

 

Al profundizar en este panorama nos enfrentamos con varias interrogantes que nos remiten a la conceptualización sobre la corrupción, que ha sido tomada como base para su inclusión en el ordenamiento jurídico tanto nacional como internacional.

 

  1. La corrupción como fenómeno jurídico, social y político.

 

El concepto más aceptado de corrupción indica que se trata del «abuso del poder para beneficio propio» (Transparencia Internacional: 2015). Además, implica el desvío en el uso o ejercicio de un poder conferido, sea en el ámbito público o privado, con el propósito de lograr un beneficio personal o de ciertos grupos, afectando el interés o bien común. Podemos hablar entonces de un engranaje sistemático diseñado para la realización de actos ilícitos, a los fines de obtener algún determinado beneficio.

 

Un análisis rápido de esta concepción nos permite diferenciar una dualidad, en el sentido de que se requieren dos partes para que se registre un acto corrupto; el corruptor y el corrompido. Además de los actores (sea activo o pasivo) confluyen una serie de factores que la doctrina se ha encargado de señalar como: oportunidad, beneficio y riesgo. Una explicación sucinta de este fenómeno es la siguiente: “La concentración de poder de decisión en una persona, sin un control suficiente, crea la oportunidad. El beneficio se deriva de los ingresos que puede obtener el corrupto, que estará relacionado con los beneficios o coste que puede hacer recaer sobre el que paga. Y el riesgo viene dado por las posibilidades de que la corrupción sea descubierta y por la dureza del castigo[4].

 

De manera algo más pragmática podemos resumir que la corrupción es el resultado de una oportunidad que aflora por el poder decisivo de una persona dentro de estructuras organizativas con sistemas de controles débiles; aunado a ello se encuentra el beneficio por los ingresos que se vislumbren obtener; y, en los casos nuestros donde se percibe un sistema de justicia debilitado, tenemos presente la ausencia del riesgo dado el posible encubrimiento del acto por quienes deberían develarlo y un sistema normativo con contrapesos resquebrajados y/o inexistentes.

 

Esto último merece una puntualización más detallada y es lo que sustenta la relevancia de que hoy hablemos acerca de cuáles son los delitos que están tipificados en la legislación nacional en función de reflexionar sobre si normativamente estamos a la par con la aparente modernización de los actos de corrupción.

 

Debe recordarse que la falta de fiscalización y control en los órganos del Estado constituye una condición facilitadora para que la corrupción aflore en sus diferentes modalidades, estos son sobornos, captura de políticas públicas, fraude corporativo, carteles, entre otros. Algunas modalidades incluso pueden presentarse en las cadenas de suministro o en las transacciones internacionales, nacionales y también en lo relativo a los créditos y los fondos.

 

Conviene entender el amplio espectro donde se materializa y desenvuelve la corrupción entre cuyos efectos puede destacarse el convertirse en un obstáculo para el sistema económico al reducir la eficiencia al implicar mayores costes y precios y menores volúmenes de producción, crear distorsiones en la producción (que se desvía hacia bienes, servicios, recursos y factores que no son los más adecuados).[5]

 

  1. La corrupción en el ordenamiento constitucional dominicano.

 

Para hablar de este fenómeno en nuestro ordenamiento jurídico debemos precisar el contenido constitucional pues, aunque no se trate de la primera disposición en orden temporal, es allí donde encontramos la matriz de la cual debe partir el resto del entramado legislativo en función de la supremacía de la norma.

 

En 2010 se instauró de manera expresa la proscripción de la corrupción, entendiéndose casi como derecho fundamental el que la ciudadanía tenga garantía de una administración pública honesta. En el artículo 146 la Constitución se condena toda forma de corrupción en los órganos del Estado, al disponer que sea sancionada con las penas que disponga la ley a quien sustraiga fondos públicos, se beneficie o beneficie a los suyos por tráfico de influencias, entre otros. Además, coherente a ello en otros articulados se indica el respeto del patrimonio público por parte de los servidores y/o funcionario público y, aunado a ello, el ejercicio transparente de la función pública.

 

Esta acertada y oportuna especificación desde la Constitución fue una gran conquista en materia de fortalecimiento del Estado y garantías de mayores márgenes seguridad jurídica. Cabe destacar la gran incidencia que tuvieron una serie de compromisos internacionales, suscritos en fechas anteriores a la reforma constitucional de ese año, para que se tuviese como resultado la proscripción de la corrupción y se mantenga la iniciativa legislativa por la elaboración de leyes coherentes con lo alcanzado en la región, como lo es la ley de lavado de activos.

 

  • Instrumentos internacionales que proscriben la corrupción

 

La lucha contra la corrupción en República Dominicana va de la mano con el reconocimiento de un amplio conjunto de convenciones, tratados, acuerdos y estándares dictados a través de organismos internacionales, con la finalidad de que se adopten desde el Estado instrumentos jurídicos adecuados que permitan lograr una efectiva investigación, un sistema de persecución penal eficaz, penas y sanciones proporcionales y efectivas a la gravedad de los delitos de corrupción cometidos y, por otro lado, una profunda regulación y transparencia de la administración pública, el sector económico, para reducir las tentaciones y las posibilidades de enriquecimiento ilícito gracias a disposiciones legales establecidas en las leyes dominicanas.

 

Una gran iniciativa en materia de transparencia a nivel global es la adopción de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. Esta herramienta representó un compromiso de toda la comunidad internacional de tipificar en sus instrumentos internos los delitos como el cohecho, la malversación, los fraudes y sobornos, las negociaciones y actividades prohibidas a los funcionarios públicos y los abusos en el ejercicio de su función, como delitos. Se propone, siguiendo la tesis del autor alemán Kindhäuser, “entender a la corrupción no como un delito autónomo, sino como un medio de agresión de distintos bienes jurídicos y no solamente al ámbito de la administración pública sino también en el ámbito empresarial”[6].

 

Los siguientes instrumentos internacionales enunciados son esenciales a la hora de abordar el estudio de los delitos de corrupción que tipifican las leyes dominicanas pues han servido de marco de referencia para dictar leyes que prevengan y combatan la corrupción:

 

  • La Convención Interamericana contra la Corrupción, aprobada por la Organización de los Estados Americanos el 29 de marzo de 1996,
  • el Convenio relativo a la lucha contra los actos de corrupción en los que estén implicados funcionarios de las Comunidades Europeas o de los Estados Miembros de la Unión Europea, aprobado por el Consejo de la Unión Europea el 26 de mayo de 1997.
  • el Convenio sobre la lucha contra el soborno de los funcionarios públicos extranjeros en las transacciones comerciales internacionales, aprobado por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos el 21 de noviembre de 1997
  • el Convenio de derecho penal sobre la corrupción, del 27 de enero de 1999
  • el Convenio de derecho civil sobre la corrupción, aprobado por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 4 de noviembre de 1999
  • la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional destinada a promover la cooperación para prevenir y combatir más eficazmente la delincuencia organizada transnacional,
  • las 40 Recomendaciones para combatir el lavado de activos (LA) y el financiamiento del terrorismo que exhortó el Grupo de Acción Financiera de Latinoamérica (GAFILAT[7]).

 

En el caso de República Dominicana la lucha contra la corrupción constituye un gran reto para la sociedad, como lo confirma el Índice de Competitividad Global 2017-2018 que coloca la “corrupción como el tercer factor más problemático en la República Dominicana[8] a la hora de realizar acciones pública o privada, ya que este es un grave obstáculo para avanzar en la consolidación del régimen democrático que enarbola la Constitución.

 

Por ello no es de extrañar que la ciudadanía, a través de sus organizaciones representativas y todos los sectores tanto públicos como privados, se preocupen por este flagelo. Definitivamente, esta lucha supone un gran esfuerzo de todos, sin embargo es necesario que desde el Estado se despliegue un conjunto de acciones que permitan su eficaz abordaje y sancionar tanto a los corruptos como a los corruptores, para promover la consolidación de la democracia y el impulso efectivo de políticas públicas.

 

En ese orden trataremos de visualizar de manera general cuáles son los delitos de corrupción que están tipificados en las leyes dominicanas y desde ahí abrir el diálogo y debate respecto de lo que nos resta.

 

  1. Los delitos de corrupción tipificados en las leyes dominicanas.

 

El ordenamiento jurídico dominicano cuenta con delitos de corrupción que se encuentran tipificados en distintas legislaciones. Además del Código Penal, existe un sistema sancionador para perseguir los delitos de corrupción que pudieran suceder en el marco de escenarios como la contratación pública y el soborno en el comercio, por citar algunos ejemplos.

 

La mención de cada una de las infracciones asociadas con la corrupción es enorme, y desborda este escenario. Pero podemos concentrarnos en el Código Penal dominicano donde encontramos los crímenes y delitos contra la cosa pública o contra la función pública; delitos cometidos por los funcionarios públicos, que se hayan mezclados en asuntos incompatibles con su calidad; soborno o cohecho de los funcionarios públicos; coalición de funcionarios; usurpación de autoridad por parte de los funcionarios del orden administrativo o judicial; la falsedad en escritura pública o auténtica; la prevaricación y de los crímenes cometidos por los funcionarios en el ejercicio de sus funciones; las sustracciones cometidas por los depositarios públicos; y las concusiones cometidas por los funcionarios públicos. 

 

Asimismo la Ley No. 155-17 contra el lavado de activos y financiamiento del terrorismo tipifica delitos de corrupción tipificados propiamente al contenido esencial de la regulación de esta norma. Así también la Ley sobre declaración jurada de bienes y enriquecimiento ilícito, resulta ser otra legislación que aborda la necesidad de transparencia para con los servidores públicos, so pena de sanciones penales.

 

Finalmente, no podemos dejar de mencionar la Ley No. 448-06 sobre soborno en el comercio y la inversión, la cual condena el delito de soborno, popularmente conocida como el acto de otorgar coimas, a los fines de conseguir beneficios particulares de parte de quien recibe los recursos. Con lo anterior, observamos que múltiples son los delitos contemplados en las normas dominicanas para combatir la corrupción.

 

En ese orden, podemos dar cuenta de una situación que hemos mencionado desde FINJUS en ocasiones anteriores y en varios escenarios: el problema de la impunidad y las escasas sanciones a los actos de corrupción en la República Dominicana no es solo un asunto de producción de normas sino de operatividad de las mismas y una aplicación firme, consecuente y sin distinción de las sanciones penales que contempla el entramado jurídico dominicano.

 

  1. Retos del ordenamiento jurídico dominicano para combatir la impunidad y la corrupción.

 

La sociedad exige la aplicación de un sistema de consecuencias moderno para estos actos. Esto es un desafío esencial pues los efectos nocivos que genera trascienden el desarrollo económico, afectando la legitimidad del sistema político, la viabilidad del Estado, el grado de criminalidad e inseguridad y la distribución del ingreso, lo que aumenta la inequidad. Al mismo tiempo, la corrupción contribuye a la creación de desigualdades en la aplicación y administración de la justicia, corroyendo la confianza ciudadana en sus instituciones.

 

A la luz de lo anterior es urgente que se aporten soluciones que garanticen a corto plazo el fortalecimiento del sistema de justicia[9], para investigar, acusar y condenar los casos criminales más importantes, en especial los que están vinculados con el crimen organizado, en sus diferentes modalidades de narcotráfico, corrupción y otros elementos que ponen en peligro la seguridad jurídica, la convivencia pacífica y el desarrollo económico y social del país.

 

Es esencial que los casos emblemáticos que hoy aparecen en las portadas de los medios de comunicación sean juzgados apegados al debido proceso pero con el resultado de que los responsables reciban las penas que las leyes establecen. Pues en la medida de que esto se logre podrá materializarse la anhelada transparencia en el manejo de las instituciones públicas.

 

Por la naturaleza de la corrupción y sus causas, debe insistirse en que el combate a la misma debe ser sistémico y que sus iniciativas deben estar enfocadas tanto al fortalecimiento de los órganos del Estado como en la formulación, aprobación y promulgación de leyes y otras disposiciones normativas que prescriban y regulen los comportamientos indebidos y establezcan claramente las desviaciones de los mismos y las sanciones aplicables[10] tanto a los corruptos como a los corruptores.

 

Este escenario es propicio para destacar que diferentes informes demuestran que la victimización por corrupción es más probable allí donde el Estado de Derecho es más débil. Por ejemplo, según los datos que arroja el Barómetro de las Américas, en la República Dominicana un 23.3% de la población ha sido víctima directa de la corrupción, lo que es más común en los lugares en que la tasa de delitos es alta.[11]

 

En ese sentido, es urgente la aprobación de la ley de extinción de dominio y la modificación sustancial de la Ley de Compras y Contrataciones Públicas, para fortalecer el sistema nacional en esta materia. Los estudios y diagnósticos recientes, tanto a nivel nacional como internacional, indican que mientras no se reformen estas normas, el país seguirá pagando un alto costo de deterioro de su imagen internacional.

 

Y es que, definitivamente, donde no se cumplen con los controles para erradicar la corrupción pronto se cae en la regresión al “patrimonialismo”, aquella cultura política pre-moderna donde se confunden el patrimonio particular con los bienes del Estado.

 

Las debilidades, vacíos y distorsiones que existen en la Ley de Compras y Contrataciones Públicas estimulan la corrupción público-privada y dificultan la creación de una cultura de transparencia y gestión eficiente de los recursos públicos. Detrás de cada escándalo judicial la ciudadanía ha visto que existe una violación flagrante de las normas que deberían regular los mecanismos de control, supervisión e investigación de los actos de la administración pública en sus diferentes vertientes. El anterior estado de cosas ahuyenta a los capitales sanos y serios dispuestos a invertir a largo plazo.

 

Desde FINJUS, en el marco del anteproyecto de ley de reforma al sistema de contratación pública, -del cual somos parte del equipo consultor de trabajo-consideramos que hay un aspecto a destacar el cual encaja como uno de los retos para enfrentar los delitos de corrupción en el país. Aunque pudiere sonar polémico, resultaría muy beneficioso en el marco de la transparencia en los procesos de contratación que en la nueva ley se establezca la exclusión de dichos procesos a quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por delitos contra la Administración Pública o que afecten el patrimonio del Estado. Esto sería una herramienta eficaz para el combate a la corrupción.

 

Mientras la impunidad tenga espacio, muy poco podremos avanzar. Por eso expresamos nuestra esperanza de que muy pronto se puedan reformular los  tipos penales específicos y penas consecuentes a delitos como son los sobornos, las comisiones ilícitas, los contratos fraudulentos, el tráfico de influencias, la corrupción en aduanas y otras prácticas deleznables.

 

Como lo ha expresado Daniel Kaufman[12], mientras la corrupción y la mala gestión signifiquen la pérdida entre 10 a 30 por ciento de las inversiones, existirán serias dudas sobre nuestro desarrollo económico y social y la competitividad global que necesitamos.

 

¿Qué hacer ante todo esto?, o ¿cuál sería la receta más efectiva para combatir la corrupción?

 

Interrogantes como estas nos llevan al centro de la reflexión. El derecho, en sí mismo, no es ninguna panacea. Corresponde a un sistema donde en constante interacción con otros sistemas, y en permanente comunicación con lo social se avance hacia regímenes estructurales apegados a normas garantistas y regímenes de consecuencia efectivos que envíen un mensaje claro de no permisividad de estos crímenes y sus efectos deplorables.

 

Muchas gracias,

 

Dr. Servio Tulio Castaños Guzman

Vicepresidente Ejecutivo FINJUS

27 de septiembre 2018

 

[1] Preámbulo de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción de 2003 -EDL 2003/247395

[2] Ibídem, Pág. 4

[3] Grupo del Banco Mundial (2015). ‘Worlwide Governance Indicators’, en línea: www.govindicators.org.

[4]Argandoña, Antonio, la corrupción y las empresas, IESE Business School- Universidad de Navarra, Barcelona, 2007. P.9

[5] Ibídem, Pág. 3

[6] Bruno Rusca, The criminal prosecution of corruption – reflections and criminal policy proposals Revista de la Facultad, Vol. III N° 2 Nueva Serie II (2012). pp 137-154

[7] El Grupo de Acción Financiera (GAFI) es un ente intergubernamental que desarrolla y promueve políticas para proteger el sistema financiero global contra el lavado de activos, la financiación del terrorismo y la financiación de la proliferación de armas de destrucción masiva. Las Recomendaciones del GAFI son reconocida como el estándar global anti lavado de activos (ALA) y contra la financiación del terrorismo. Informe de Evaluación Mutua, FATF, Paris www.fatf-gafi.org/publications/mutualevaluations/documents/mer-mexico-2018.html

[8] Klaus Schwab & Foro Económico Mundial (2014). Reporte de Competitividad Global 2014-2015. 170. ISBN-13: 978-92-95044-98-2.

[9] Los informes indican que en su interacción con los tribunales dominicanos, los individuos tienen un 22.2% de probabilidad de que les sea solicitado un sobornos.

[10] MINERD. Plan estratégico de ética, prevención y sanción de la corrupción. En línea. Recuperado, 8 de Febrero de 2016 http://www.minerd.gob.do/Transparencia/Transparencia/1-MarcoLegal/Marco%20Legal%20del%20Sistema%20de%20Transparencia/Otros/Plan%20Estrategico%20de%20la%20Comision%20de%20Etica%20y%20Combate%20de%20la%20Corrupcion.pdf   

[11] Morgan, J., Espinal, R., y Zechmeister, E. Ob. Cit., 55 y 63

[12] Daniel Kaufmann. Experto en liderazgo, investigador y asesor de política en materia de gobernanza y desarrollo de indicadores de gobernabilidad y diseño de metodologías de estudio para el buen gobierno y la lucha contra programas de corrupción.

 

En el marco del período de consulta pública correspondiente al proyecto de reglamento para la aplicación de la Ley No.33-18 de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos —preparado por la Junta Central Electoral— la Fundación Institucionalidad y Justicia, Inc. (FINJUS), considera oportuno sugerir algunas observaciones a fin de aportarlas al debate que se lleva a cabo entre los actores políticos, la ciudadanía y el órgano rector electoral.

 

El referido proyecto normativo regula a grandes rasgos el desarrollo de la precampaña y campaña electoral, así como también la organización de las elecciones primarias a lo interno de los partidos, agrupaciones y movimientos políticos y, en consecuencia, la presentación de las precandidaturas o candidaturas correspondientes.

 

  1. Con relación a la precampaña y campaña electoral

 

El contenido de este proyecto de reglamento diferencia tres períodos relativos a propósito de la celebración de las elecciones generales del 2020: en primer orden, un período previo de precampaña que comprende el año previo al inicio de la campaña interna; la precampaña electoral y la campaña electoral. Estos intervalos suponen diferentes regulaciones en torno a las actividades que pudiesen o no realizar los partidos, agrupaciones y movimientos políticos.

 

Para el año previo al inicio de la precampaña, se indica de manera expresa la prohibición de producción y uso de propaganda de tipo personal alusiva a precandidaturas (camisetas, gorras, banderas, cintillos promocionales, etc.), a menos que sean utilizados de manera exclusiva en el interior de los locales de las organizaciones políticas a propósito de una actividad interna. Solamente se permitirá la celebración de reuniones a lo interno de los locales de sus respectivas organizaciones, en locales cerrados y áreas restringidas donde no entorpezcan el libre tránsito, ni se interrumpa el normal desenvolvimiento de las actividades de la ciudadanía.

 

Vale destacar que la razón que origina las restricciones impuestas en este período, es el de evitar que se incurra en actos anticipados de campaña que vulneren el ambiente de respeto y equidad que debe caracterizar a los procesos eleccionarios. Sobre esto, la Junta Central Electoral debe revisar si el reglamento contiene las precisiones suficientes a fin de preservar el equilibrio democrático, ya que en el pasado reciente se han producido una serie de actividades organizadas por eventuales precandidatos que, al tenor de la opinión de algunos medios y ciudadanos son de carácter proselitista, dando lugar a la percepción de ineficacia de los límites señalados en cada uno de los períodos diferenciados.

 

Es importante destacar que para el período previo se dispone la posibilidad de solicitar a las autoridades del orden público, en especial a los ayuntamientos, el cumplimiento de la medida de retiro de las diferentes herramientas promocionales en lugares externos. 

 

Por otro lado, para el tiempo de precampaña se copian íntegramente las disposiciones contenidas en la Ley No. 33-18 que, en resumen, indican que sólo serán permitidas actividades proselitistas estrictamente internas, dirigidas de manera particular a los miembros y afiliados de sus respectivas organizaciones y la participación de los candidatos en medios de comunicación.

 

Es preciso observar que aunque la Ley No. 33-18 dispone, como sanción al incumplimiento de estas medidas, la retención de los fondos públicos que aporta el Estado a los partidos, agrupaciones y movimientos políticos que incurran en violación de la norma; nos preocupa que el proyecto de reglamento no reitere la referida sanción, la cual debió ser desarrollada en este instrumento normativo a fin de resaltar las condiciones en que se impondrá. Cuestiones como la idoneidad o no de que la Junta notifique una advertencia para que se abstengan de continuar en falta, antes de ejecutar la sanción, o si se trata de la retención de una parte o la totalidad de los fondos, deben ser puntualizadas en el reglamento.

 

Esto es relevante dado que, en función de la redacción del proyecto de reglamento, parecería que no existe un régimen de consecuencias para la infracción de estas disposiciones; toda vez que no se aplica la medida de retiro inmediato la cual está establecida para el período previo a la precampaña.

 

Otra de los señalamientos que tenemos a bien formular en este acápite es lo relativo a la prohibición de difusión de “mensajes negativos” a través de las redes sociales. La asociación de esta infracción a las sanciones contenidas en la Ley No. 53-07 sobre Crímenes y Delitos de Alta Tecnología obliga a que en el reglamento se defina con mucha claridad cuál es el alcance de aquello dispuesto en la ley como “mensajes negativos”, pues esto alude a un margen bastante subjetivo que impide una tipificación adecuada. Sugerimos indicar que se tratará de aquellos mensajes que se encuadren en el delito de difamación e injuria.

 

  1. Con relación a la organización de las primarias y candidaturas

 

Un gran reto que tienen conjuntamente el Estado, la sociedad y los partidos políticos es propiciar la implementación exitosa de este nuevo Reglamento. Por ello hemos considerado nuestro deber facilitar a la comunidad jurídica, académica, las organizaciones sociales, a los medios de comunicación y a la ciudadanía, los elementos de análisis que les permitan conocer a fondo el contenido de este proyecto de reglamento y estar en capacidad de dar seguimiento y apoyar los cambios jurídicos, sociales, políticos y culturales que requiere el sistema de partidos políticos, muy especialmente, de cara a las próximas elecciones generales que se celebrarán en poco menos de 2 años.

 

En ese sentido, un aspecto que resulta de vital importancia para la democracia interna de los partidos, agrupaciones y movimientos políticos es lo relativo a la organización de las elecciones primarias. El proyecto de Reglamento explica en detalle en el capítulo III las formas en que deberán realizarse las primarias, en caso de que ésta sea la modalidad de escogencia de candidatos por las que haya optado una determinada organización política.

 

Debe destacarse que desde el reglamento, en el artículo 27, se indica que los partidos establecerán en sus respectivos estatutos la modalidad de escogencia de los candidatos, lo cual podría contravenir a la propia abstracción que presenta la Ley No. 33-18. Decimos esto en virtud de que resulta distinto adecuar los estatutos a los presupuestos de la norma, frente a un mandato normativo obligatorio de explicitar la modalidad de escogencia dentro de los estatutos como se establece en el presente reglamento.

 

De igual modo, se establece la formalidad de notificar mediante instancia a la Junta Central Electoral de la decisión tomada por la organización política y el alcance de la misma, lo que imprime un compromiso de cumplimiento con los principios de publicidad y legalidad por parte de los partidos políticos, ambos pilares del Estado Social y Democrático de Derecho. Asimismo, el proyecto de reglamento establece los plazos a los que deberán someterse los partidos que decidan organizar primarias, no pudiendo pasar como plazo final el último domingo de octubre del año 2019.

 

El artículo 35 establece las condiciones a los que pretenden ejercer cargos electivos. Esto es sumamente importante, ya que implica subsumir las precandidaturas a reglas claras, procurando así el imperio de la ley desde la raíz de la vida democrática de los partidos. A pesar de ello, estas reglas condicionantes son las mismas establecidas en la Ley No. 33-18 para las candidaturas como tales, por lo cual resulta importante agregar una condicionante más que dote de mayor rigurosidad y menor margen de violación a los principios electorales desde la democracia interna partidaria.

 

Desde FINJUS, proponemos adicionar la siguiente condición, a manera de prohibición:

 

5) No podrán optar por una precandidatura quienes, al momento de inscribirla, tengan contrato con el Estado, ya sea como personas físicas o como representantes o apoderados de personas jurídicas, o a través de cualquiera de los procedimientos establecidos en la Ley de Compras y Contrataciones Públicas, siempre que el contrato se haya celebrado para la ejecución de obra pública, prestación de servicio público o explotación de recursos naturales.

 

Por otro lado, resultan relevantes los presupuestos normativos expuestos a partir del artículo 38, donde se trata el tema de la cuota de la mujer. En estos artículos se delimitan aquellas confusiones que pudo presentar la Ley No. 33-18 en torno al tema y se obliga expresamente a los partidos a incluir un 40% de la cuota de representación a la mujer. Asimismo, sanciona con la inadmisión a las listas que no incluyan el 40% de la cuota mínima de la mujer, indicando también las reglas específicas del momento de elección a lo interno del partido, dedicado al cumplimiento de la referida cuota.

 

Desde FINJUS, estimamos que dada la definición de la Ley No. 33-18, este reglamento debe desarrollar cuál sería el procedimiento a utilizar en cuanto a las disposiciones relativas a la sustitución de la candidatura de una mujer. En el caso de que tras ser inscrita la candidatura de una mujer deba ser sustituida, recomendamos que el Reglamento indique expresamente que sólo puede ser sustituida por otra mujer, a fin de evitar alteraciones en la cuota, garantizando así que exista cohesión normativa con el principio democrático de la equidad real.

 

Huelga destacar que el Proyecto de Reglamento para la aplicación de la Ley No. 33-18 sobre la celebración de primarias simultáneas reitera la obligatoriedad de incluir dentro de las propuestas el diez por ciento (10%) de garantía de participación de jóvenes de hasta treinta y cinco (35) años, lo cual deberá ser presentado a la Junta Central Electoral al momento del depósito de las candidaturas a puestos de elección popular. A pesar de ello, consideramos oportuno sugerir que se agregue un párrafo indicando que estos jóvenes están obligados a cumplir con los requisitos exigidos a todas las precandidaturas, o al menos hacer la salvedad de que no escapan a estas condicionantes.

 

De manera que, FINJUS considera que luego de una amplia discusión mediante consulta pública del Proyecto de Reglamento para la Aplicación de la Ley 33-18 de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos sobre la Celebración de Primarias Simultáneas en el año 2018, sería oportuno que sea aprobada una pieza reglamentaria consensuada y estudiada a profundidad por parte de los distintos sectores políticos y sociales. Sin lugar a dudas, el seguimiento y los aportes que puedan hacerse a este proceso de diálogo, completaría sin dudas el sistema de garantías de la ciudadanía respecto al proceso electoral venidero y fortalecería la institucionalidad democrática del país.

 

Con sentimientos de alta consideración y estima,

 

Muy atentamente

 

 

Servio Tulio Castaños Guzmán

Vicepresidente Ejecutivo FINJUS

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