Proyecto de Ley General de Gestión Integral y Co-procesamiento de Residuos de la República Dominicana

1. Resumen ejecutivo.

El Proyecto de Ley General de Gestión Integral y Co-procesamiento de Residuos representa un paradigma para el contexto ambiental y el desarrollo sostenible de la República Dominicana. Desde hace varios años, para la Fundación Institucionalidad y Justicia, Inc., (FINJUS) estos temas se han considerado vitales para el mejoramiento del clima de bienestar del país.

En términos amplios, el proyecto legislativo en cuestión se asienta en las disposiciones normativas de la Constitución; la Ley General de Medio Ambiente No. 64-00; la Ley General de Salud No. 42-01; la Ley de Estrategia Nacional de Desarrollo No. 1-12; los postulados del Convenio de Basilea sobre el Control de los Movimientos Transfronterizos de los Desechos Peligrosos y su Eliminación; y otras regulaciones especiales sobre ordenamiento territorial, manejo de desechos y agentes contaminantes.

Concretamente, el objeto de este proyecto normativo es el de “prevenir la generación de residuos, además de establecer el régimen jurídico de su gestión integral para fomentar la reducción, reutilización, reciclaje, aprovechamiento y valorización, así como regular los sistemas de recolección, transporte y barrido; los sitios de disposición final, estaciones de transferencia, centros de acopio y plantas de valorización; con la finalidad de garantizar el derecho de toda persona a habitar en un medio ambiente sano, proteger la salud de la población, así como disminuir la generación de gases de efecto invernadero, emitidos por los residuos,[1] extendiendo su ámbito de aplicación a todos los procesos y actividades que generen residuos, excluyendo aquellos que tienen que ver con residuos radiactivos.

Este proyecto de norma consta de ciertos principios generales esenciales para el tema de que se trata, tales como: gestión integral; responsabilidad compartida y extendida; reducción o minimización de la generación; precautorio sobre la falta de certeza científica ante daños irreversibles; acceso a la información; participación de la ciudadanía; fortalecimiento institucional; universalización del derecho al ambiente; sostenibilidad financiera; entre otros.

Los principios antes mencionados abarcan todos los aspectos teóricos de relevancia en torno a la comprensión del ambiente como un sistema complejo y que debe ser tratado en su dimensión holística, cuya definición radica en la interacción de los aspectos sociales, culturales, económicos y políticos que implican la protección relacional de éste.

Asimismo, la normativa en cuestión establece un catálogo de definiciones necesarias para el tema acorde a los elementos fundamentales de la gestión ambiental, destacándose el manejo integral de residuos; la introducción de las plantas de valorización energética; la recolección selectiva y la valorización de los residuos, como aprovechamiento de los recursos.

En el ámbito operativo contenido en el proyecto se indica una clasificación de acuerdo a tipo de residuo o de generador, realizando a su vez sub-clasificaciones de cada una de estas tipificaciones, lo cual se ajusta a la necesidad de dar respuestas específicas al tema del descontrol sobre el manejo de los residuos sólidos del país. Es importante que, para todo ello, el artículo 13 de la norma correctamente instituye al Ministerio de Medio Ambiente como ente rector de la política nacional y gestión de residuos en el país, al mismo tiempo que establece de manera puntual sus funciones y alcance.

Cabe destacar que, al margen de lo antes dicho, se crea la Dirección General para la Gestión Integral de los Residuos (DIGIRE), como unidad administrativa del Ministerio de Medio Ambiente como ente administrativo y encargado de cumplir y hacer cumplir las obligaciones derivadas de la norma. De igual modo, resulta un paso importante que la norma indica funciones especiales para los gobiernos locales, destacándose la de establecer un Plan Municipal de Gestión Integral de Residuos en cada municipio y/o distrito municipal del país.

Igualmente, de manera enunciativa quedará a cargo de los ayuntamientos y juntas distritales el sistema de cobro de manejo de los residuos sólidos urbanos pero con destino específico a la operación y fortalecimiento de dicha gestión; la promoción de alianzas público- privadas para la prestación de los servicios de manejo integral de residuos; establecimiento de convenios con microempresas, organizaciones cooperativas y de mujeres para generar su participación en el proceso de gestión; y la realización de campañas educativas de sensibilización en los municipios para fomentar la cultura de recolección separada.

En lo que respecta a las responsabilidades de los generadores y prestadores de servicios se establecen las funciones de reducir la generación de residuos que produce, separarlos y dar respaldo al Estado en programas de manejo sostenible. Es menester señalar que en el capítulo que trata este tema, se establecen obligaciones de registro, competencias exclusivas, pago oportuno y legalidad que podrían representar un antes y un después para el derribo de las prácticas enquistadas en el negocio de la basura histórica y tradicionalmente.

Cónsono con los elementos de gestión ambiental modernos, se enumeran los instrumentos de política (conjunto de técnicas por medio de las cuales las autoridades gubernamentales alcanzan las metas que se proponen[2]), así como también se crea el Sistema Nacional para la Gestión Integral de los Residuos como instrumento de coordinación interinstitucional y municipal para lograr la homologación local de las políticas nacionales en gestión de residuos, cobertura de los servicios y disminución de riesgos y pasivos ambientales.

Un detalle relevante para las disposiciones ambientales actuales acordes con los avances de la región, es el hecho de que el proyecto incorpora la necesidad de realizar diagnóstico de residuos e inventario como instrumentos de política, a los fines de tomar decisiones efectivas para las políticas públicas, lo cual implica que se realizarán análisis objetivos basados en evidencia para optimizar la gestión integral de residuos del país.

Además de lo anteriormente mencionado, los artículos 25 y siguientes introducen la implementación de un Plan Nacional de Gestión Integral de Residuos, el cual será el marco que orientará las acciones estatales por períodos de diez años, con revisión cada tres años y se concretan las disposiciones que deberá tener su contenido.

Adicionalmente, se crea el Programa Nacional de Remediación y Rehabilitación de Sitios Contaminados, a los fines de prevenir, remediar y rehabilitar aquellos lugares que representan foco de infección y dañan la salud y el ambiente; conjuntamente con la creación de Planes Municipales para los mismos fines y un sub-sistema nacional de información que alimentará y complementará los datos del Ministerio de Medio Ambiente, es decir, que se fortalecerán los esfuerzos interinstitucionales para la gestión integral de residuos.

En lo que respecta a los instrumentos económicos, debe resaltarse que a partir del artículo 33 y siguientes el proyecto legislativo promociona y regula la participación de diversos sectores sociales en la gestión integral de residuos, lo que evidencia el cumplimiento del principio de participación de la ciudadanía y sostenibilidad financiera, y a su vez, se priorizarán actividades en relación al desarrollo y aplicación de tecnología para transformación de residuos en materias primas y aprovechamiento energético de los residuos sin potencial para reciclaje, entre otras acciones de naturaleza similar enunciadas en la norma.

Es fundamental mencionar que dicho proyecto esclarece las distintas tasas de contribuciones especiales de las personas físicas y jurídicas que participen en los instrumentos económicos antes mencionados, de acuerdo a sus ingresos, para la gestión integral de residuos, con el objetivo de crear un fondo para mitigar los efectos negativos de la actual disposición de los residuos sólidos. En ese sentido, también se creará un fideicomiso para la gestión integral de residuos, de acuerdo a la Ley No. 189-11 para el desarrollo del mercado hipotecario y fideicomiso, especificando sus aportes y la promoción de mercados verdes en el país.

Siguiendo con el ámbito económico, esta norma indica que se priorizará el otorgamiento de un incentivo para la reducción, reúso, reciclaje, valorización y aprovechamiento de los residuos, con vigencia de cinco años a partir de la promulgación de la norma, a las personas físicas y jurídicas que se incorporen a la gestión integral de residuos sólidos, como vimos en el párrafo inmediatamente anterior.

En otro ámbito, se crearán planes de comunicación para la educación y participación social en materia de gestión integral de residuos, así como también planes de inclusión social o reciclaje inclusivo, para lo cual se crearán planes simplificados de registro a través del Ministerio de Hacienda a los fines de transparentar y delimitar los contratos con empresas sociales que colaboren con los servicios de recolección a los ayuntamientos y juntas municipales.

Este proyecto legislativo aglutina con bastante minuciosidad el funcionamiento de la gestión integral de residuos en el país y el comportamiento histórico de las prácticas en el negocio de la basura que se ha condenado en numerosas ocasiones. Es por ello que también la norma establece cada una de las responsabilidades y obligaciones extendidas, a través de planes nacionales trazados, a los productores, importadores y comercializadores que manejan residuos en las fases post industrial y post consumo. Huelga mencionar que también quedará a cargo del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales el control de los registros y autorizaciones de los generadores de residuos, incluyendo la totalidad de las instituciones públicas.

En otra dirección, el proyecto legislativo establece los instrumentos de gestión de residuos sólidos urbanos, los cuales podrán ser a través de administración directa; indirecta o mediante alianzas público-privadas, lo que destaca la participación de diferentes sectores de la vida económica nacional, de manera regulada, para que puedan participar con los ayuntamientos y las juntas distritales en esta labor tan esencial para el ambiente y salud de los municipios.

A partir del artículo 77 el proyecto de ley establece paso a paso las indicaciones relativas a barrida y limpieza de espacios públicos; separación obligatoria de residuos (en fuente); transferencia de residuos; características de los almacenamientos de residuos privados y públicos; así como las reglas especiales de recolección y transporte público de residuos sólidos de manera directa o a través de un tercero por parte de los gobiernos locales.

A los fines de potenciar económicamente la gestión integral de los residuos sólidos sin que ello conlleve el desorden y daño ambiental actual, la norma instaura las definiciones relativas a los centros de acopio para almacenar residuos con valor comercial, ya sea de forma temporal o permanente, con la obligatoriedad de llevar bitácoras de control y reportes semestrales que serán debidamente presentados al Ministerio de Medio de Ambiente. Los residuos referidos a los centros de acopio estarán sujetos a posterior valorización a través de plantas ordinarias o de valorización energética.

En igual sentido, la norma establece el tratamiento y disposición final (a través de rellenos sanitarios regulados) a darse a residuos orgánicos y sobre aquellos de manejo peligroso, prohibiendo la incineración o tratamientos térmicos, salvo manejo acorde a los parámetros ambientales y las disposiciones complementarias de la norma.

De acuerdo a situaciones particulares de nuestra historia en manejo de residuos sólidos, el artículo 133 establece la remediación de sitios contaminados, obligando a personas físicas y/o jurídicas a reparar civil, penal o administrativamente, de acuerdo a como corresponda, los lugares que sean afectados por contaminación directa o indirectamente por manejo, liberación o descarga de materiales o residuos sólidos urbanos de peligro especial para el ambiente, así como también la posibilidad de declaratoria de abandono y posterior remediación de sitios contaminados por parte del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

En lo que respecta a las tarifas y cobros por residuos sólidos urbanos se establecerá un sistema a través de tasas definidas por el ayuntamiento o la junta de distrito correspondiente, mediante una fórmula basada en estudios realizados, análisis de costos directos e indirectos asociados a cada fase del servicio, la cual estará determinada por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con el apoyo de la Liga Municipal Dominicana. De igual modo, no fue inobservado en el proyecto legislativo aquellos mecanismos de cobro de lugar, el objeto de los ingresos obtenidos, las tasas base para las estaciones de transferencia y la especialidad de las recaudaciones, cuyos fondos recaudados por concepto de tasas por servicio de manejo integral de los residuos sólidos urbanos “se utilizarán para el mantenimiento y sostenibilidad del sistema, y no pueden ser destinados a otro uso[3].”

En aras de fomentar las nuevas formas de aprovechamiento de los residuos sólidos, un aspecto novedoso que instituye el referido proyecto legislativo son los presupuestos normativos específicos relativos a la exportación e importación de residuos y materia prima secundaria, sujetos a la autorización por parte del Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales, así como a las restricciones o condiciones establecidas en la Constitución de la República, la ley de gestión integral de residuos, su reglamento, la ley de comercio exterior y los tratados internacionales de los que forme parte la República Dominicana.

En numerosas ocasiones, desde FINJUS, se ha sostenido la importancia de establecer sistemas de consecuencias que puedan representar un freno para las dinámicas delictivas y la corrupción, en sentido amplio. Es por ello que resulta importante destacar que el proyecto legislativo analizado, no sólo incorpora una serie de prohibiciones en el manejo de los residuos y los procesos de tratamiento donde se impide la creación de vertederos a cielo abierto, por citar algún ejemplo de la norma, sino que además se establece un esquema de clasificación de las infracciones y régimen sancionador.

El proyecto de norma tipifica las infracciones de muy graves, graves y menos graves, delimitando especialmente las conductas que darían lugar a la inobservancia de los presupuestos normativos, como sería el ejercicio de las actividades económicas dispuestas en la ley sin la debida acreditación para ello; la no realización de operaciones de limpieza en lugares declarados como contaminados; el importe de residuos peligrosos o su transporte vía aérea; o el incumplimiento de las disposiciones de almacenamiento, separación en fuente, entre otros.

De acuerdo al artículo 162 del proyecto legislativo, el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales quedaría facultado para sancionar administrativamente las infracciones muy graves y las graves, empero en el caso de las infracciones menos graves, la facultad sancionadora administrativa correspondería entonces a los ayuntamientos y a las juntas de los distritos municipales.

Finalmente, cabe destacar que sobre este aspecto el proyecto de ley de gestión integral de residuos sólidos, se incluye además una serie de condiciones atenuantes para la imposición de sanciones; así como la obligación a la reposición y restauración a la situación y estado anteriores a la infracción cometida o la aplicación de multas coercitivas.

Las disposiciones normativas que contiene el Proyecto de Ley General de Gestión Integral y Co-procesamiento de Residuos de la República Dominicana cuenta con los elementos necesarios para representar un antes y un después en la gestión de residuos. Cada uno de los elementos analizados de la norma son fundamentales para la protección y preservación del ambiente, así como el derecho a la salud como ordena nuestra Constitución y, a su vez, dotará de avances sociales, políticos, culturales y económicos muy importantes en esta materia para el país, los cuales derivan en un mayor clima de bienestar y seguridad jurídica.

Servio Tulio Castaños G.

Vicepresidente Ejecutivo FINJUS

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[1] República Dominicana. Proyecto de Ley General de Gestión Integral y Co-procesamiento de Residuos de la República Dominicana. Artículo 1.

[2] Definición propia explicativa a partir de la lectura de Evert Vedung. Instrumentos de Política y Tipologías. Editorial Albremática. Buenos Aires. 2016.

[3] República Dominicana. Proyecto de Ley General de Gestión Integral y Co-procesamiento de Residuos de la República Dominicana. Artículo 143.